Un pacte pré-constitutionnel pour l’union politique fédérale de l’eurozone

Avertissement : les tribunes sont des contributions individuelles de sympathisants du mouvement au débat et ne reflètent pas nécessairement les positions de celui-ci.

, par Alain Malégarie

Dans l’actuel contexte mondial, caractérisé par de fortes tensions et de rapides mutations, l’Europe continue à être bloquée non seulement par la crise économique et financière (loin d’être surmontée, malgré de timides signaux de reprise), mais encore plus par une profonde crise politique et culturelle qui met en évidence l’impuissance des États pris singulièrement et l’insuffisance du niveau d’intégration atteint à ce jour. Comme l’a démontré la crise syrienne, les européens auraient besoin de pouvoir agir en tant que protagoniste unique sur la scène internationale, alors que les États nationaux sont encore souverains dans le domaine de la politique étrangère ; et de plus l’union monétaire n’est accompagnée d’aucune union économique ni politique.

En conséquence, bien qu’il y ait aussi une crise des dettes souveraines dans certains pays de l’eurozone, il ne faut pas y chercher l’unique cause des difficultés européennes. Les racines de la crise résident dans la division qui perdure encore. C’est la division qui empêche la naissance d’une politique européenne. L’Union Monétaire n’est que l’exemple de cette situation : ayant renoncé aux monnaies nationales pour donner vie à une monnaie unique les pays dotés de l’euro ont crée un système profondément interdépendant ; mais en laissant aux gouvernements nationaux la souveraineté dans les choix de politique économique, ils ont empêché le lancement d’une politique économique européenne et ont ainsi jeté les bases du décalage entre les pays les plus stables et « vertueux » et ceux possédant un système sociopolitique plus fragile, sapant à sa base la solidité de l’euro.

La crise a donc démontré que l’Europe ne s’en sortira pas si elle ne complète pas son intégration avec l’union politique. Cette dernière s’est révélée être aussi la condition nécessaire pour compléter l’union monétaire et réaliser l’union bancaire, fiscale, économique : dans la mesure où il est nécessaire de structurer, d’institutionnaliser la solidarité entre les pays membres, il est aussi indispensable que chacun renonce à un pan supplémentaire de souveraineté et accepte de transférer une partie de ses pouvoirs à un gouvernement supranational.

Soixante ans après la déclaration Schuman qui marqua le début du processus d’union, proposant la création de la CECA comme premier pas vers la création de la fédération européenne, est donc venu le moment de réaliser cet objectif.
Les problèmes du passage de l’union monétaire à l’union politique fédérale
Il n’existe pas de précédents dans l’histoire : c’est la première tentative de construire sur un mode démocratique un gouvernement supranational, ce qui explique la difficulté et la lenteur du processus ainsi que les raisons pour lesquelles le cadre politique à l’extérieur de l’Europe a eu tant d’importance en contraignant les pays, incapables d’affronter les nouveaux défis, à progresser dans l’intégration.

Par rapport au passé, l’Europe se trouve aujourd’hui dans une situation où l’alternative « s’unir ou périr » est toujours plus évidente .Mais le passage à l’union politique est rendu encore plus difficile que par le passé car le cadre de l’Union européenne ne coïncide pas avec celui dans lequel il est possible de créer l’État fédéral. Quelques États, refusant l’adoption de l’euro, ont explicité leur opposition absolue à tout transfert ultérieur de souveraineté. La question de la création de l’union politique ne peut en conséquence s’en tenir à des termes d’attribution de pouvoirs et de ressources majeurs aux institutions communautaires. Ces dernières représentent et sont responsables vis-à-vis de tous les États et ne peuvent pas donc, tout simplement, gouverner l’eurozone. Ou les institutions européennes se différencient sur la base du contexte dans lequel elles agissent (une différenciation donc des pouvoirs, des fonctions et des compositions), ou il devient nécessaire de dupliquer les institutions, en en créant de nouvelles ad hoc pour l’eurozone. Une possibilité supplémentaire résiderait dans la sortie de l’Union des pays qui refuseraient l’euro. Ce ne serait pas pour le moment un projet faisable, soit parce qu’il dépend d’une décision de ces derniers (avant tout de la Grande Bretagne, qui n’a pas intérêt à le faire à brève échéance), soit parce que trop nombreux sont parmi les pays européens ceux qui craignent qu’une telle option affaiblisse le marché unique et n’entendent pas y contribuer. Il faut en fait réussir à concilier l’unité politique de l’eurozone avec la sauvegarde et le bon fonctionnement du cadre communautaire.

Dans ce contexte difficile l’impulsion du changement doit venir principalement des pays mêmes de la zone euro. Les institutions européennes, en fait, tout en ayant clairement démontré leur compréhension du problème et présenté des analyses lucides et opportunes, ne possèdent en aucune façon le pouvoir d’impulser des changements institutionnels et ne sont pas non plus à même, pour les raisons énoncées, de formuler des propositions autonomes décisives. Et surtout la Commission rencontre de grandes difficultés à définir son propre rôle par rapport à l’Union dans son ensemble et à l’eurozone.

Parmi les gouvernements, seules la France et l’Allemagne paraissent aptes à faire face concrètement au problème, mais leurs positions sont traditionnellement très distantes. La France est depuis toujours favorable à une consolidation de l’eurozone avec des institutions ad hoc, mais les conçoit en des termes intergouvernementaux : le Conseil des pays de l’euro renforcé avec des fonctions de gouvernement (toujours pensé en termes de coordination entre gouvernements nationaux) et un parlement représentant les parlements nationaux, non élu directement, mais nommé par ces derniers. L’Allemagne a été, à l’inverse, toujours préoccupée par l’intégrité du marché unique, a toujours pensé à l’évolution de l’Union dans son ensemble et s’est toujours déclarée favorable à l’union politique, en souhaitant des pouvoirs plus importants pour le Parlement européen, la transformation de la Commission en un gouvernement véritable et celle du Conseil en une Chambre des États.

Toutes les deux approches se sont révélées inadéquates pour répondre à l’exigence de consolider le cadre de l’union monétaire. Mais la profonde préoccupation de réussir à répondre à la crise est partagée par les deux pays (qui ont annoncé leur intention de formuler des propositions pour l’eurozone au printemps), rendant ainsi possible un point de rencontre sur cette question. La France, de son côté, paraît avoir accepté une confrontation sur la proche nécessité et les caractéristiques de l’union politique, renonçant à l’idée d’un parlement, pour les pays de l’euro, spécifique et distinct de celui existant. L’Allemagne, qui a déjà accepté de différencier encore le cadre de la zone euro et celui de l’ « hors euro » avec la création d’instruments spécifiques de solidarité ainsi que la définition de nouvelles règles, dernièrement, selon les dires de la chancelière Merkel, s’est exprimée en faveur d’un renforcement de la capacité de gouvernance du Conseil des pays de l’euro, mettant au second plan l’idée d’un renforcement de la Commission. Les deux pays semblent ainsi pouvoir converger vers une position commune. Dans le cadre des propositions en discussion les points les plus significatifs d’un possible accord seraient le développement de la coordination des gouvernements de l’eurozone (à travers le Conseil des pays de l’euro ou aussi à partir du board of governors du Mécanisme européen de stabilité), la création d’un budget additionnel pour l’eurozone, doté de ressources propres, qui interviendrait soit en cas de chocs asymétriques soit pour le lancement d’une politique solidaire et de croissance commune, et enfin le contrôle parlementaire, par le Parlement Européen en formation restreinte, de l’action du gouvernement de l’euro.

Il s’agit d’options qui ont l’énorme avantage d’être réalisables à court terme, car, au moins les éléments initiaux, pourront être introduits par des traités ad hoc et par une procédure de révision simplifiée des traités de l’Union (sur le modèle de ce qui a été fait pour le MES), contournant, ainsi, le risque de se lancer immédiatement, dans une phase encore incertaine, dans une réforme radicale des traités qui constituerait un saut vers l’inconnu. Et en même temps il ne s’agit pas du tout d’une option minimaliste, car elle a la possibilité de débloquer la situation de façon décisive et d’engager une transition rapide et incisive vers la naissance d’une véritable union politique. Les points cruciaux de cette éventuelle plate-forme sont, d’un côté, l’attribution aux institutions de l’eurozone d’un pouvoir fiscal (soit par la faculté de lever l’impôt – qui pourrait être fixé ex novo ad hoc, comme par exemple une taxe carbone, et/ou par une nouvelle répartition des taxes déjà en vigueur, soit par le recours à l’emprunt au moyen d’obligations spécifiques) ainsi que le pouvoir d’utiliser ces ressources pour mettre en œuvre des politiques communes, de l’autre côté l’exigence (devenant inéluctable) de trouver les modalités d’un contrôle démocratique de tels pouvoirs. Cela ne se concrétisera qu’une fois résolue la question (en dépit de sa complexité) d’une différenciation à l’intérieur du PE afin que le contrôle du gouvernement de l’euro soit entre les mains des représentants des citoyens directement concernés (en tant que contribuables ou en tant que destinataires des décisions de politique économique).

S’il se dégage une convergence, surtout entre la France et l’Allemagne, sur les solutions à ces deux nœuds cruciaux, serait ratifiée la naissance d’un embryon effectif du pouvoir européen, fondé sur un gouvernement provisoire mais effectif. Dans ce nouveau cadre il deviendrait donc plus simple de discuter de l’architecture institutionnelle définitive de l’union fédérale, de l’évolution et du rôle de la Commission européenne, du transfert des compétences et pouvoirs en matière de politique étrangère et sécurité à la nouvelle union européenne.
Les raisons de la nécessité d’un pacte pré-constitutionnel
Afin que, dans le cadre de l’eurozone, puisse vraiment se réaliser une convergence sur ce type de positions, il est nécessaire que s’insère dans le débat franco-allemand un interlocuteur supplémentaire, capable d’introduire la vision fédéraliste dans le débat et de donner consistance à cette perspective quand sera venu le moment de prendre des décisions. Le risque réside en fait que, face aux difficultés pour chacun des deux pays de converger vers un compromis nécessairement difficile, la France et l’Allemagne choisissant une nouvelle fois de repousser toute décision. L’Italie est l’unique pays qui peut jouer un rôle de médiation et stimulation, comme l’a bien compris le gouvernement en charge des affaires. C’est pourquoi une initiative italienne est décisive et une première occasion pourrait être la préparation des Assises interparlementaires que la motion du Parlement italien, approuvée en Juin dernier, souhaite voir convoquer par le Gouvernement et les Chambres avant les élections européennes. Cette assemblée, à laquelle devraient avant tout participer les représentants nationaux et européens des pays de la zone euro, pourrait déjà poser le problème, en discutant des lignes générales, de l’adhésion – de la part des pays de l’eurozone et de ceux qui sont en voie d’adhésion à l’union monétaire ou, de seulement ceux qui, faute d’accord, sont disposés à engager le processus – à un pacte pré-constitutionnel, qui engagerait les décisions visant à la consolidation de la zone euro dans une perspective fédérale, leur donnant ainsi force et crédibilité. Cette initiative servirait donc soit à préparer le terrain pour la naissance du gouvernement provisoire de l’eurozone, avec les caractéristiques sus-mentionnées, soit à rendre évidente sa véritable signification politique et indiquer la direction de son achèvement. Un débat de cette nature transformerait les élections européennes de Mai 2014 en un grand moment de démocratie, tandis que le semestre de la présidence italienne de l’UE, qui a été plusieurs fois évoqué par le Président du conseil comme étant l’occasion de faire avancer l’union politique, offrirait l’opportunité de parapher ce pacte pré-constitutionnel.

L’initiative de convoquer à Rome les Assises interparlementaires et de les engager sur ce terrain aurait aussi un avantage supplémentaire : le passage à l’union politique est impensable sans un débat public et sans l’implication des citoyens, même par l’intermédiaire des moyens d’information. Ce serait la bonne occasion de présenter à l’opinion publique le vrai visage de l’Europe : un projet de civilisation qui préfigure, en tant que modèle de paix et de solidarité, la possibilité d’élargissement du champ de la démocratie jusqu’à rendre concrète l’hypothèse d’une communauté globale. Et dans le même temps l’unique possibilité, pour les Européens, de pouvoir compter et jouer un rôle dans le concert des grandes puissances continentales.
La nature du pacte pré constitutionnel
Le pacte pré constitutionnel dont les pays de la zone euro devront débattre et souscrire ne pourra pas tracer déjà les contours dans les détails de l’architecture institutionnelle définitive de l’union fédérale. S’il en était ainsi, ça signifierait qu’il existe dès à présent un accord de principe sur le modèle final à adopter. Il devra, cependant, indiquer l’engagement des pays y souscrivant à mener à son terme la construction de l’union politique fédérale, mettant ainsi en évidence le sens profond des réformes qu’ils entendent réaliser dans la zone euro, et contenir les références aux passages institutionnels charnière pour aboutir à une telle construction ainsi que les procédures adéquates.

Le pacte devra avant tout prévoir un préambule explicitant que l’objectif des pays adhérents réside dans l’achèvement du processus d’unité européenne lancé le 9 mai 1950 avec la déclaration Schuman, qui engageait, avec la CECA, les premiers pas vers la création de la fédération européenne. La consolidation de l’union monétaire à travers la réalisation progressive de l’union politique fédérale est en fait la seule voie pour sauvegarder le projet d’unité européenne. Si la monnaie s’effondre, toute la construction communautaire se désagrégerait et l’Europe deviendrait la proie des nationalismes et de la compétition entre États. L’unité européenne, qui aujourd’hui se concrétise dans l’union politique de la zone euro, est l’unique et véritable antidote à la tragédie des divisions et oppositions ; c’est en outre le seul moyen de rendre impossible toute guerre entre européens. En préambule devront être aussi mis en évidence les valeurs partagées et les choix communs en matière de politiques étrangère, sociale, économique qui sous-tendent la construction européenne. En particulier devra être soulignée la recherche de la paix qui a donné naissance à l’Europe unie et, en conséquence, la prédisposition à contribuer à la construction des fondements d’une solide coopération internationale. Au plan des choix internes il est important de rappeler l’exigence d’un modèle de développement durable pour l’environnement et les relations intergénérationnelles, la volonté de défendre et améliorer l’État-providence et les conditions de vie et d’emploi des citoyens, en respectant l’équilibre du budget, de façon à ne pas hypothéquer le futur des jeunes générations.

En procédant de la sorte on pourra, ainsi, amorcer la prise de conscience de l’existence d’un demos européen en formation, qui partage une histoire, des valeurs, des modèles, des intérêts.

Un peuple qui, à la faveur d’une occasion et d’un contexte opportuns, peut développer la conscience de sa propre identité et se présenter au monde comme une communauté de destin. A la suite de ce préambule, le pacte devra se concentrer sur les réformes nécessaires pour rendre irréversible l’union entre les pays de l’euro (une union ouverte aux pays qui souhaiteront adopter la monnaie unique et en partager les implications politiques). Devront en conséquence être prévus les points suivants au minimum :

a) l’énoncé des réformes institutionnelles pour consolider à très court terme l’union monétaire et pour l’amener à l’objectif de l’union politique fédérale. En particulier devront être spécifiés les instruments de gouvernance indispensables pour dépasser la configuration actuelle de l’UEM, fondée sur la création de liens réciproques tout en maintenant au niveau national les mécanismes de décision et de légitimation. La nouvelle organisation ne pourra pas en conséquence faire abstraction de l’attribution, au niveau européen, d’un pouvoir de décision et d’un contrôle démocratique qui permettront de réaliser une politique économique commune, à coté de la coordination des politiques nationales. Le premier pilier sera donc la création d’un budget additionnel ad hoc pour la zone euro, doté de ressources propres, modestes au début mais suffisantes pour mettre en œuvre des interventions (aujourd’hui impossibles) soit pour stabiliser la zone euro soit pour la politique économique. En ce qui concerne toutes les recettes figurant dans un tel budget, on devra garantir à l’organe du gouvernement de l’eurozone un pouvoir de décision sur leur nature, c’est-à-dire sur le montant et le type des impôts (y compris la possibilité d’instaurer de nouveaux impôts ad hoc e/ou de fixer, dans le cadre du semestre européen, sous la coordination de la Commission européenne, la répartition de certains impôts entre l’eurozone et les pays membres) ainsi que le montant des sommes à recouvrer par l’émission d’obligations en fonction de politiques spécifiques d’investissement.

Parallèlement devront être indiquées les modalités de contrôle démocratique de cette nouvelle prérogative de la zone-euro, en définissant d’abord les modalités de fonctionnement du Parlement européen en formation restreinte (il s’agit d’attribuer à une commission ad hoc du PE, composée de députés de la zone euro, le pouvoir de voter sur cette question, ou bien d’institutionnaliser une sous-commission du parlement, toujours composée de députés des pays de l’euro). En plus devront être fixées les prérogatives d’une telle assemblée quant au budget, en accroissant ses pouvoirs par rapport à ceux actuellement détenus par le PE en matière budgétaire. Il faudra, en fait, une légitimation parlementaire aussi sur les décisions de recettes fiscales et non seulement sur les dépenses, associant dans la procédure les parlements nationaux et renforçant dans un sens démocratique la coordination des budgets nationaux avec celui de la zone euro.

La création d’un embryon de pouvoir fiscal et de contrôle parlementaire démocratique constitue, dans cette phase, les premiers pas indispensables pour consolider l’union monétaire et engager la naissance de l’union politique fédérale de l’eurozone.

b) les procédures à utiliser pour mettre en œuvre les réformes institutionnelles énoncées plus haut. La question de la méthode à suivre pour l’intégration politique est essentielle et est strictement liée au degré de volonté politique des pays souhaitant engager un tel processus. Quelques unes des modifications à introduire pourraient être stipulées dans un traité international entre les pays intéressés, en lien avec une révision simplifiée des traités communautaires, ainsi qu’il a été fait pour le traité instituant le MES. Entreraient dans cette sphère quelques passages initiaux pour l’établissement d’un budget additionnel pour l’eurozone. Ce premier pas, réalisable rapidement et entièrement basé sur la volonté politique des pays qui le voudront, pourrait s’avérer nécessaire pour créer une situation plus favorable aux avancées successives. Toutefois, précisément pour la portée politique des réformes qu’on a décrit, il est certainement nécessaire, au moins dans un deuxième temps, de choisir la voie de l’association des parlements nationaux, du Parlement européen et même de la Commission dans un processus intégrant la réforme de l’eurozone dans le cadre des Traités de l’Union et définissant les rapports avec les pays en dehors de la zone euro. La première possibilité, à ce point de vue, consiste à choisir le système de la Convention prévu par le Traité de Lisbonne. Une telle convention devra d’abord recevoir le mandat précis d’élaborer une réforme du gouvernement de l’eurozone incluant la création d’un pouvoir fiscal et le contrôle de ce pouvoir par le Parlement européen en formation restreinte et aux prérogatives accrues. Il faudra en outre résoudre la question centrale qui freine le processus d’intégration différenciée, à savoir celle relative à la possibilité de décider des réformes successives concernant l’eurozone dans ce seul cadre restreint. A ce propos quelques chercheurs mettent en avant la possibilité de procéder à la consolidation des traités internationaux actuels (MES et Pacte Budgétaire) dans un Protocole sur l’Union économique et monétaire annexé au Traité sur le Fonctionnement de l’Union Européenne (TFUE), en créant une procédure spécifique de révision de ce protocole autorisant les États membres de l’UEM à modifier le TFUE selon les dispositions dédiées spécifiquement à l’UEM sans avoir besoin d’une ratification de la part des États ne participant pas à l’Union économique et monétaire [1]. Il faudra enfin affronter le problème de la réorganisation globale de l’UE à la lumière de la réforme de l’eurozone. Une pareille procédure pour la révision des traités nécessitera inévitablement l’accord des pays hors zone euro, et en premier lieu de la Grande Bretagne, au moins dans l’inévitable conférence intergouvernementale suivant ce type de convention. Si un tel accord entre tous les pays de l’Union ne s’avérait pas possible, les pays souhaitant procéder à la réforme en question pourraient convoquer une convention constituante composée de leurs seuls représentants nationaux et européens, fixant les modes d’implication de la Commission et identifiant aussi les solutions politiques et institutionnelles pour rendre compatible le nouveau cadre de l’eurozone intégrée avec l’actuel cadre communautaire de l’Union Européenne. Cette dernière possibilité de réforme n’est de toute évidence pas prévue par les traités en vigueur, comme il est clair que la nouvelle organisation de l’eurozone qui en résultera ne pourra être subordonnée à l’approbation unanime des 28 membres, d’abord dans une conférence intergouvernementale et ensuite dans les procédures nationales respectives. La convention devra donc aussi prévoir les clauses d’entrée en vigueur, après ratification par la majorité des pays de l’eurozone, des propositions de réforme à l’intérieur de la zone euro et arrêter les modalités d’approbation par les pays extérieurs à l’euro des clauses touchant la nouvelle organisation de l’Union Européenne. Cette procédure repose exclusivement sur la volonté politique des pays concernés.

En conclusion, si dans les pays de l’eurozone, avec le support des institutions européennes, on réussit à donner vie à un pacte de cette nature, rappelant aussi aux citoyens les valeurs profondes et la signification de la construction européenne, le climat politique changera radicalement et la défiance croissante de l’opinion publique envers l’Europe pourra se convertir à nouveau en une adhésion à un extraordinaire projet de croissance sociale, politique et culturelle.

P.-S.

Un article de Luisa Trumellini traduit de l’italien par Yves Lagier.

Vous pouvez le lire en version originale sur le site du MFE : Un patto pre-costituzionale per l’unione politica federale dell’eurozona

Notes

[1Voir Thierry Chopin, Jean-François Jamet, François Xavier Priollaud, Réformer le processus de décision européen : légitimité, efficacité, clarté, en cours de publication in Il Federalista, n. 2-3, 2013

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