Union des fédéralistes européens, UEF-France

Audition des membres de la Commission : la démocratie européenne en action

Alain Malégarie — 2019-10-18T11:37:54Z

Les comparaisons sont toujours utiles, surtout en matière de démocratie. Or, combien de fois critique-t-on l'« Europe », sans même chercher à vérifier si dans les États-nations c'est mieux ! Si chaque citoyen avait la possibilité -ou la curiosité- de comparer chaque action publique d'un État-membre avec ce que fait l'Union européenne, il y aurait sûrement moins de malentendus sur cette dernière ! Et je suis souvent interpellé sur l'absence de démocratie de « l'Europe », et ce quelque soit les auditoires – de tout bord et de toute classe sociale – rencontrés lors de mes interventions publiques.

Certes, ni l'Union européenne, ni les États qui la composent ne sont totalement démocratiques ; Winston Churchill avait cette formule lucide : « la démocratie est le pire de tous les régimes, à l'exception de tous les autres ». C'est très bien résumé. La démocratie pure et parfaite n'existe pas, nulle part, ce serait faire abstraction des mensonges, de la manipulation, de la corruption, des lobbies, et j'en passe, mais c'est quand même une bonne base, à commencer par des élections libres et non faussées, comparée à ce qui se passe dans la moitié des États de notre planète...

Quand je me contemple, je me désole, mais quand je me compare, je me console, dit l'adage.

Et il vaut quand même mieux vivre dans un des États-membres de notre Union, certes très perfectible (surtout pour un Fédéraliste !), où, justement, la critique est libre ! « Je ne suis pas d'accord avec ce que vous dites, mais je me battrai jusqu'au bout pour que vous puissiez le dire », disait avec raison Saint Juste.

Alors oui, trois fois oui, le processus d'audition par le Parlement européen des candidats(e) à un poste de commissaire de la Commission européenne est parfaitement démocratique, et le seul qui soit. Les candidats sont certes proposés par le gouvernement de leur propre pays, mais c'est bien le Parlement européen qui a le dernier mot en validant leur candidature, ou en la rejetant.

Certes, le Parlement de Strasbourg a mis du temps pour acquérir ce pouvoir considérable et indispensable.

Au début de la construction européenne, on crée, en 1958, une « Assemblée parlementaire européenne », ersatz (en étant gentil) d'un vrai Parlement. Car cette Assemblée n'était pas élue au suffrage universel direct, elle n'était donc pas la voix des peuples, et elle avait très peu de « pouvoir » jusqu'en 1979.

En 1979, avancée démocratique radicale, car l' élection du Parlement se fait dorénavant au suffrage universel direct. Il nous faut au passage remercier ici les dirigeants français et allemands de l'époque, Valéry Giscard d'Estaing et Helmut Schmidt, pour cette évolution légitime et attendue. Cette instance devenait enfin la voix des citoyens.

Au-delà du mode électoral, le parlement européen ne cessera, lentement (hélas) mais sûrement de grappiller, mandature après mandature, des pouvoirs.

Aujourd'hui, la neuvième législature est opérationnelle depuis le 1er juillet, et le parlement vote sur environ 85% des thématiques. Les chefs d'état et de gouvernement continuent à faire de la résistance sur des sujets qu'ils considèrent régaliens pour sauvegarder « leur » souveraineté nationale : la fiscalité, la sécurité et la défense, la diplomatie, les accords internationaux, commerciaux et autres.

En outre, ils continuent à interdire à ce parlement tout droit d'initiative des lois. Ce verrou majeur – inacceptable en démocratie – finira bien à son tour par sauter, d'autant que la nouvelle présidente de la Commission européenne, « au nom de l'intérêt général des peuples », le réclame aussi, en promettant même de faire cause commune avec le Parlement.

Petit bémol toutefois : encore faut-il se donner des moyens pour exercer les droits que l'on vous donne. En France, par exemple, notre Assemblée nationale a bien le droit d'initiative des lois...mais elle ne l'utilise guère ! Seulement 4% des lois votées proviennent du Parlement. Et 96% du gouvernement ! Certes, d'autres parlements nationaux dans l'Union fonctionnent un peu mieux, proposent nombre de lois. Mais en France, personne ne valide les ministres et secrétaires d'État. C'est le fait du Prince. Même le Premier Ministre, qui est pourtant le chef du Gouvernement, n'a pas les coudées franches sur le choix de « ses » ministres. En cas de dissensus, c'est le président de la République qui a le dernier mot...Comme sur tous les sujets d'ailleurs. Le pouvoir d'un président de la cinquième République est absolument exorbitant,supérieur à celui du président des États-Unis ! Ce dernier a en face de lui le Congrès, la Cour suprême et peut même être destitué (procédure de l'impeachment). Rien de tel en France, le président est irresponsable devant le parlement, et peut en cas de crise politique grave déclencher l'article 16 de la Constitution (qui date de 1958 !) lui conférant les « pleins pouvoirs », article que je recommande à chacun de lire attentivement, car c'est hallucinant, en 2019 !!

Le Parlement européen, de par son mode électoral ( scrutin de liste à un tour, à la proportionnelle) respecte la diversité politique des sept partis européens. La comparaison avec notre parlement national est affligeante. Nos députés nationaux sont élus au scrutin majoritaire à deux tours, permettant de dégager des majorités conséquentes laissant le gouvernement gouverner à sa guise, sans contre-pouvoir parlementaire réel. Et même en cas de fronde de sa majorité, qui rejoindrait partiellement voire totalement l'opposition, tout est prévu, avec le fameux 49-3, qui permet au gouvernement de « passer en force », en engageant sa responsabilité devant le parlement, c'est à dire en remettant en jeu par cet article sa pérennité au pouvoir. En clair, si la motion de censure est rejetée, la loi est adoptée sans vote (!) ; si la motion est votée (cas rarissime voire impossible compte tenu des majorités en présence..) le gouvernement tombe entraînant la dissolution de l'Assemblée. Ce qui freine les ardeurs des députés, qui souhaitent faire tout leur mandat...

La première cause de ces faiblesses démocratiques est que le vote législatif se tient après l'élection présidentielle, ce qui n'était pas le cas dans les débuts de la cinquième République...

D'où des majorités énormes, qui suivent la logique du choix présidentiel, et donc les députés de la majorité seront au service du pouvoir exécutif en place durant cinq ans, pour voter toutes les lois qu'il veut...Très efficace, mais ce n'est pas très démocratique, tout cela...

Mais le second problème est bien pire encore : en France, depuis des décennies, les gouvernements successifs – de droite, de gauche ou du centre – refusent consciencieusement d'introduire une vraie proportionnelle dans les élections législatives, malgré les demandes réitérées des partis d'opposition.

Cela rend notre assemblée nationale surréaliste, peu représentative, avec un nombre de députés d'extrême droite et gauche sous-représentés par rapport à leurs résultats électoraux.

Certes la minoration de ces extrêmes arrange beaucoup de monde sur le plan politique, mais il faut reconnaître que c'est juridiquement et démocratiquement très contestable. Il faut juste avoir l'honnêteté de le reconnaître... Le parlement européen est bien plus démocratique, car respectueux des résultats électoraux de chaque parti pour une juste répartition des sièges.

Autre problème, la « Chambre haute » (le Sénat), n'est pas élue au suffrage universel direct, mais par un collège d'élus territoriaux, ce qui la rend moins démocratique car éloignée du peuple. Et en outre, le Sénat a moins de pouvoir que l' Assemblée nationale , car en cas de divergence avec la Chambre basse (l'Assemblée) sur un projet de loi (ce qui est très fréquent), il y a un « ballet » d'aller-retour entre les deux chambres, mais au bout c'est bien l'Assemblée qui a le dernier mot.

Le système parlementaire français est donc très perfectible, comparé à beaucoup d'autres, en Europe ou ailleurs. Les majorités de « godillots », pour reprendre une ancienne formule qui perdure dans les faits, ont pour effet d'appauvrir les débats de fond sur les projets de loi et d'orienter les amendements dans le sens voulu par l'exécutif … Quand il y a 300 députés issus du parti ultra majoritaire, il ne peut plus y avoir de véritable débat contradictoire. La pléthore d'amendements déposés par l'opposition (amendements parfois loufoques ou débiles d'ailleurs) ne suffit qu'à ralentir le processus de votation, et non à le bloquer .

Même la diminution du nombre -pléthorique- de députés (574 !) tarde à venir, alors qu'on le promet régulièrement...

Le Parlement français n'a aucun pouvoir sur l'exécutif, à la différence du Parlement européen. Le président de la République choisit son Premier ministre, Chef du gouvernement, et celui-ci compose son gouvernement. A cet égard il tient informé le président de la République, clé de voûte des institutions, du choix de sa liste. En cas de désaccord fort sur un nom, on imagine mal que le Premier ministre impose son choix...

Une fois que le gouvernement est nommé, le Premier ministre va à l'Assemblée pour faire une « Déclaration de politique générale », sorte de grande feuille de route pour les actions à mener par les ministres, et dont certaines seront oubliées au gré des aléas...Mais l'Assemblée nationale ne peut rejeter aucun ministre ou secrétaire d'État, même sur l'éthique ! Il n' y a aucune audition des ministres, même pas sur des précisions sur leur poste ! Ce qui est possible dans d'autres Assemblées d'États-membres. En France, face aux multiples affaires de corruption, les prétendants à un poste ministériel doivent désormais déclarer tout leur patrimoine (comme les députés, d'ailleurs). Mais on reste sur du « déclaratif », sans aucun contrôle. Donc d'autres scandales éclateront !!

Notre système parlementaire est très en retard sur son contrôle du pouvoir exécutif ; il faut le dire et le redire, car visiblement aucun parti politique français ne propose une – sérieuse – réforme ! Il est vrai qu'une fois arrivé au pouvoir, cette situation est tellement confortable...

Le parlement européen fonctionne différemment, heureusement. Il exerce un triple pouvoir : pouvoir législatif : voter et amender tous les projets de loi ; pouvoir budgétaire : il contrôle et vote le cadre financier pluriannuel (7ans) et vote aussi le budget annuel de l'UE ; pouvoir de contrôle : audition puis vote du président (e) de la Commission européenne, puis auditions de tous les candidats Commissaires puis vote du Collège des Commissaires. Et le Parlement exploite pleinement, désormais, ce pouvoir. Il a d'ailleurs récusé deux Commissaires proposés (celui de Hongrie et celle de Roumanie), avant même leurs auditions, pour conflits d'intérêt présumés. La troisième rejetée est française (Sylvie Goulard) après deux auditions poussées et plusieurs questions écrites, pas pour ses grandes compétences, mais pour des raisons d'éthique (conflit d'intérêt présumé avec deux procédures en cours) et de portefeuille de mission trop chargé. Sans doute aussi pour des raisons politiques, sans dire pour autant que ce fut la « seule » raison, juste pour donner un camouflet à Emmanuel Macron qui avait dédaigneusement torpillé le principe du « Spitzenkandidat », c'est à dire la désignation du chef du parti européen arrivé en tête aux élections législatives européennes, en l' occurrence Manfred Weber, le chef de file de la liste PPE, arrivé en tête à nouveau, quoique en baisse. Ce dernier a été écarté malgré sa désignation officielle par le PPE lors de son congrès tenu à Helsinki en septembre 2018...Ce qui est proprement scandaleux et attentatoire au fonctionnement et règles de l'UE . En plus, il y avait là une avancée démocratique !

Imagine-t-on un instant pareille situation en France, où l' Exécutif se permettrait de refuser le candidat d'un parti démocratiquement désigné ? On imagine le tollé ! C'est dire à quel point il y a encore un fossé entre les institutions européennes et le niveau national, où même un Chef d'État se déclarant europhile nie le fonctionnement même de la démocratie institutionnelle européenne en le sabotant ! Sans d'ailleurs que cela émeuve beaucoup les media nationaux ni la classe politique française. C'est cela, qui me navre encore plus ! C'est vrai, j'oubliais que Bruxelles, c'est loin !!

Déjà , pour la validation de la candidature pour le poste de président de la Commission, l'audition, puis les questions avaient été redoutables, et le vote du Parlement européen en faveur de Mme Ursula von der Leyen, au final, très serré (9 voix de majorité seulement, soit 51% !). bien moins que le vote pour Jean-Claude Juncker, en 2014. Voilà qui était prémonitoire...

Que de chemin parcouru pour le Parlement européen, depuis 1979 !

Même s'il y avait déjà eu quelques précédents, l'affaire des candidats-commissaires rejetés cette fois-ci confirme que la seule institution représentant la voix des citoyens européens prend son autonomie face aux États-membres et à leurs dirigeants ! Et ce en se basant sur trois critères simples, mais fondamentaux : compétence, probité et indépendance. Et ce qui est nouveau, c'est que l'on a « osé » recaler un candidat d'un grand pays fondateur de l'Union, la France en l'occurrence.

Et selon un principe démocratique puisque les candidats doivent convaincre les 2/3 de parlementaires. Je suis persuadé que, dans cinq ans, aucun chef d'État ne pourra plus écarter de sa propre initiative un candidat désigné par un vote de son parti à la présidence de la Commission. Ou du moins, il faudra faire des tractations en amont !

Les pouvoirs – et coutumes- du parlement européen tranchent radicalement avec ceux d'un parlement national comme celui de la France. A Strasbourg, pas d'idéologies politiques qui enfermerait l'instance dans une discipline de « vote mécanique » selon son appartenance partisane. Le parlement européen repose et travaille sur des majorités de compromis, et ça fonctionne très bien. Grâce à ce mode plus consensuel, il parvient à améliorer les projets de lois, de concert avec tous le partis démocratiques, surtout depuis les dernières élections, qui lui imposent des négociations permanentes à au moins trois ou quatre groupes politiques, et plus à un duopole PPE/ S&D. Ce respect et cette efficacité permettent de s'accorder et de voter des textes plus consensuels.

Le Parlement français, comme d'autres, gagnerait à s'inspirer du modèle parlementaire européen !

Le Parlement européen vient de s'affranchir, dans ces auditions, des États-membres et de l'inter-gouvernementalisme effréné. On est certes très loin, hélas, d'un système fédéraliste (auditer un...chef d'État, par exemple !) mais ce parlement prend de l'envergure. Il audite aussi, deux fois par an, les présidents de la Commission européenne et de la Banque centrale européenne ; il peut convoquer à loisir n'importe quel Commissaire européen. Les lignes bougent, et c'est heureux .

Il reste à convaincre les chefs d'État et de gouvernement de lâcher du lest (le dernier carré...) concernant leur sacro-saintes « prérogatives » régaliennes, afin que le parlement puisse enfin voter 100% des directives, sur tous les sujets, sans exception. Il doit impérativement aussi avoir le droit d'initiative des lois, en partage avec la Commission européenne.

Ce seront les enjeux et défis de cette neuvième législature.

La BCE nous montre la voie, saisissons cette chance !

Alain Malégarie — 2015-01-26T17:00:57Z

La date du jeudi 22 janvier 2015 marque une nouvelle étape, historique, de cette politique audacieuse et volontariste de la BCE et de son président Mario Draghi.

La BCE va, en effet, injecter 1.140 milliards d'euros en rachetant des dettes publiques d'Etats et des dettes privées, au rythme de 60 milliards d'euro par mois dès mars 2015, et jusqu'à septembre 2016. Tous les gouvernements de la zone euro ont salué ce plan de la BCE, ainsi que les places financières, y voyant un effet à terme sur l'économie réelle et sa légitime relance.

Ce tournant historique a certes beaucoup d'avantages, pour contribuer à la relance de la croissance, et au retour de la compétitivité des entreprises, créatrices d'emplois, mais trois bémols doivent quand même être énoncés :

seulement 20% des achats d'actifs (de dettes) seront sous garantie commune de la BCE, les 80% restant étant couverts par ... les banques centrales nationales. Et en laissant la garantie aux banques centrales nationales pour 80% des rachats de dette, on prend le risque de faire augmenter les primes demandées par les investisseurs dans les pays où ils ont moins confiance, de leurs investissements et de leurs remboursements....
le rachat de la dette grecque sera-t-il possible dans cette opération d'assouplissement monétaire qui prévoit de racheter des dettes « sûres » ? Or, c'est la Grèce qui en a le plus besoin, devant le Portugal, l'Espagne, l'Italie et la France !
ce montant de rachat de dettes (1140 milliards) n'est, quand même, pas si astronomique que cela, comparé aux injections monétaires des Etats-Unis entre 2008 et 2014.

Gardons-nous de toute euphorie : cette politique monétaire innovante, jamais essayée par la BCE jusqu'alors, est un tournant majeur, mais ne peut tout régler. C'est une condition nécessaire, mais pas suffisante pour relancer la croissance. Ce n'est pas la BCE qui crée des emplois. Ce sont les entreprises, dans les Etats qui ont fait des réformes nécessaires.

L'assouplissement monétaire, aura certes des effets sur l'économie européenne, mais à long terme. Profiter de l'aubaine pour ne rien faire serait tragique pour les pays cigales, qui n'ont pas fait de réformes structurelles, ni de relance par l'investissement productif.

L'UEF-France ne peut qu'approuver ce plan de la BCE. Toutefois l'UEF-France dénonce le poids démesuré des États membres dans le partage des rôles pour la garantie de la dette. Par nature, l'euro constitue une monnaie fédérale et la banque commune européenne est un organe fédéral. Habitée par la mission que lui confient les traités, elle incarne désormais clairement la solidarité entre tous les membres de la zone euro. Mais pour garantir de manière durable et démocratique la stabilité de celle-ci et celle de notre monnaie, il faut rapidement instaurer un gouvernement politique.

Par ailleurs, l'UEF-France appelle de ses vœux la création d'un « Trésor européen » fédéral, ainsi que d'un budget européen doté de ressources propres. L'UEF demande aussi la mise en place de « Projects Bonds », afin d'investir sur de grands projets européens, dans l'industrie et les nouvelles technologies. Les liquidités déversées doivent se transformer en investissements massifs en zone euro.

Tant que l'on n'aura pas franchi ce pas décisif, il y aura les « bons » et les « mauvais » Etats, les performants et les fragiles, qui se neutralisent par une concurrence absurde et suicidaire. L'esprit communautaire ne doit pas être une option, mais une évidence. Le fédéralisme, c'est pour tout de suite. La BCE nous montre la voie. Saisissons cette chance !

Budget européen : les États veulent le beurre... l'argent du beurre

Alain Malégarie — 2014-11-04T13:07:51Z

L'Union des Fédéralistes Européens (UEF-France) dénonce avec force l'hypocrisie et les manœuvres du Premier Ministre britannique, qui feint de s'étonner de devoir payer, au titre du budget 2014, une rallonge budgétaire de 2,1 milliards d'euros dûment actée par ses services et en Conseil ECOFIN.

Chaque année, à la même époque, la Commission ajuste, en effet, les contributions de chaque État membre en fonction de leur Revenu national brut de l'année, fondé sur des données chiffrées fournies par… les États eux-mêmes. En clair, en 2014, le Royaume-Uni a payé moins que ce qu'il doit compte tenu de ses bons résultats économiques. Et d'autres États (en l'occurrence la France, l'Allemagne et le Danemark) ont, de ce fait, trop payé, en fonction de leurs mauvais résultats économiques. C'est une simple équation technique et mathématique qu'aucun État n'avait jamais contesté à ce jour.
Mais il est vrai que les élections législatives de mai 2015 approchent en Grande-Bretagne et qu'il faut donner des gages aux europhobes de UKIP, entre autres…

Cette attitude inacceptable et démagogique inspire à l'UEF-France une réflexion et deux propositions :

Une réflexion :Les traités et les règles sont les mêmes pour tout le monde, et chaque État se doit de les honorer. D'ailleurs, le Royaume-Uni bénéficie depuis trente ans, au nom de ces mêmes règles, du fameux rabais britannique de 5,9 milliards d'euros (en 2014), et qui devrait… augmenter encore de 500 millions l'an prochain ! On ne peut pas à la fois récuser un système que l'on a adopté quand il faut payer, et l'accepter quand on reçoit un complément de financement ! Le beurre et l'argent du beurre…

Deux propositions :

1/ Cette lamentable affaire révèle, une nouvelle fois, une attitude égoïste et scandaleuse de la part d'États-nations qui bafouent leurs propres accords et jouent, surtout en période électorale, leurs intérêts nationaux contre la solidarité communautaire.

C'est pourquoi l'UEF-France, qui a toujours stigmatisé ces égoïsmes nationaux, demande d'urgence que l'Union européenne se dote d'un budget autonome, avec des ressources propres, abondé, par exemple, par une taxe sur les transactions financièreset une taxe sur les émissions de dioxyde de carbone. Cela mettrait un terme à ces marchandages et radinismes insupportables.

Ce budget pourrait, entre autres, financer un plan extraordinaire de développement durable et de création d'emplois, comme le demande l'Initiative citoyenne européenne « New Deal for Europe » (NewDeal4Europe) que soutient L'UEF-France.

2/ l'UEF-France demande également que cette nouvelle mandature du Parlement européen négocie avec force et détermination, avec le Conseil et la Commission, l'obtention rapide d'un pouvoir, pour les Parlementaires européens, de contrôle sur ces ressources propres, et même d'initiative sur la création et les montants de ces ressources.

Le demi-milliard de citoyens européens ne doit plus souffrir des abus de pouvoir répétés de dirigeants nationaux en campagne électorale permanente. Donnons leur un budget qui ne dépende pas des États membres !

Fiches argumentaires

Alain Malégarie — 2014-03-03T07:01:12Z

Ces fiches argumentaires ont été rédigées par Alain Malégarie, vice-président de l'UEF-France. Rédigées dans la perspective de la formation de nos adhérents en vue de la campagne des élections européennes 2014, elles visent à aider à répondre point par point aux critiques des europhobes.

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Un pacte pré-constitutionnel pour l'union politique fédérale de l'eurozone

Alain Malégarie — 2013-10-25T11:05:00Z

Dans l'actuel contexte mondial, caractérisé par de fortes tensions et de rapides mutations, l'Europe continue à être bloquée non seulement par la crise économique et financière (loin d'être surmontée, malgré de timides signaux de reprise), mais encore plus par une profonde crise politique et culturelle qui met en évidence l'impuissance des États pris singulièrement et l'insuffisance du niveau d'intégration atteint à ce jour. Comme l'a démontré la crise syrienne, les européens auraient besoin de pouvoir agir en tant que protagoniste unique sur la scène internationale, alors que les États nationaux sont encore souverains dans le domaine de la politique étrangère ; et de plus l'union monétaire n'est accompagnée d'aucune union économique ni politique.

En conséquence, bien qu'il y ait aussi une crise des dettes souveraines dans certains pays de l'eurozone, il ne faut pas y chercher l'unique cause des difficultés européennes. Les racines de la crise résident dans la division qui perdure encore. C'est la division qui empêche la naissance d'une politique européenne. L'Union Monétaire n'est que l'exemple de cette situation : ayant renoncé aux monnaies nationales pour donner vie à une monnaie unique les pays dotés de l'euro ont crée un système profondément interdépendant ; mais en laissant aux gouvernements nationaux la souveraineté dans les choix de politique économique, ils ont empêché le lancement d'une politique économique européenne et ont ainsi jeté les bases du décalage entre les pays les plus stables et « vertueux » et ceux possédant un système sociopolitique plus fragile, sapant à sa base la solidité de l'euro.

La crise a donc démontré que l'Europe ne s'en sortira pas si elle ne complète pas son intégration avec l'union politique. Cette dernière s'est révélée être aussi la condition nécessaire pour compléter l'union monétaire et réaliser l'union bancaire, fiscale, économique : dans la mesure où il est nécessaire de structurer, d'institutionnaliser la solidarité entre les pays membres, il est aussi indispensable que chacun renonce à un pan supplémentaire de souveraineté et accepte de transférer une partie de ses pouvoirs à un gouvernement supranational.

Soixante ans après la déclaration Schuman qui marqua le début du processus d'union, proposant la création de la CECA comme premier pas vers la création de la fédération européenne, est donc venu le moment de réaliser cet objectif.
Les problèmes du passage de l'union monétaire à l'union politique fédérale
Il n'existe pas de précédents dans l'histoire : c'est la première tentative de construire sur un mode démocratique un gouvernement supranational, ce qui explique la difficulté et la lenteur du processus ainsi que les raisons pour lesquelles le cadre politique à l'extérieur de l'Europe a eu tant d'importance en contraignant les pays, incapables d'affronter les nouveaux défis, à progresser dans l'intégration.

Par rapport au passé, l'Europe se trouve aujourd'hui dans une situation où l'alternative « s'unir ou périr » est toujours plus évidente .Mais le passage à l'union politique est rendu encore plus difficile que par le passé car le cadre de l'Union européenne ne coïncide pas avec celui dans lequel il est possible de créer l'État fédéral. Quelques États, refusant l'adoption de l'euro, ont explicité leur opposition absolue à tout transfert ultérieur de souveraineté. La question de la création de l'union politique ne peut en conséquence s'en tenir à des termes d'attribution de pouvoirs et de ressources majeurs aux institutions communautaires. Ces dernières représentent et sont responsables vis-à-vis de tous les États et ne peuvent pas donc, tout simplement, gouverner l'eurozone. Ou les institutions européennes se différencient sur la base du contexte dans lequel elles agissent (une différenciation donc des pouvoirs, des fonctions et des compositions), ou il devient nécessaire de dupliquer les institutions, en en créant de nouvelles ad hoc pour l'eurozone. Une possibilité supplémentaire résiderait dans la sortie de l'Union des pays qui refuseraient l'euro. Ce ne serait pas pour le moment un projet faisable, soit parce qu'il dépend d'une décision de ces derniers (avant tout de la Grande Bretagne, qui n'a pas intérêt à le faire à brève échéance), soit parce que trop nombreux sont parmi les pays européens ceux qui craignent qu'une telle option affaiblisse le marché unique et n'entendent pas y contribuer. Il faut en fait réussir à concilier l'unité politique de l'eurozone avec la sauvegarde et le bon fonctionnement du cadre communautaire.

Dans ce contexte difficile l'impulsion du changement doit venir principalement des pays mêmes de la zone euro. Les institutions européennes, en fait, tout en ayant clairement démontré leur compréhension du problème et présenté des analyses lucides et opportunes, ne possèdent en aucune façon le pouvoir d'impulser des changements institutionnels et ne sont pas non plus à même, pour les raisons énoncées, de formuler des propositions autonomes décisives. Et surtout la Commission rencontre de grandes difficultés à définir son propre rôle par rapport à l'Union dans son ensemble et à l'eurozone.

Parmi les gouvernements, seules la France et l'Allemagne paraissent aptes à faire face concrètement au problème, mais leurs positions sont traditionnellement très distantes. La France est depuis toujours favorable à une consolidation de l'eurozone avec des institutions ad hoc, mais les conçoit en des termes intergouvernementaux : le Conseil des pays de l'euro renforcé avec des fonctions de gouvernement (toujours pensé en termes de coordination entre gouvernements nationaux) et un parlement représentant les parlements nationaux, non élu directement, mais nommé par ces derniers. L'Allemagne a été, à l'inverse, toujours préoccupée par l'intégrité du marché unique, a toujours pensé à l'évolution de l'Union dans son ensemble et s'est toujours déclarée favorable à l'union politique, en souhaitant des pouvoirs plus importants pour le Parlement européen, la transformation de la Commission en un gouvernement véritable et celle du Conseil en une Chambre des États.

Toutes les deux approches se sont révélées inadéquates pour répondre à l'exigence de consolider le cadre de l'union monétaire. Mais la profonde préoccupation de réussir à répondre à la crise est partagée par les deux pays (qui ont annoncé leur intention de formuler des propositions pour l'eurozone au printemps), rendant ainsi possible un point de rencontre sur cette question. La France, de son côté, paraît avoir accepté une confrontation sur la proche nécessité et les caractéristiques de l'union politique, renonçant à l'idée d'un parlement, pour les pays de l'euro, spécifique et distinct de celui existant. L'Allemagne, qui a déjà accepté de différencier encore le cadre de la zone euro et celui de l' « hors euro » avec la création d'instruments spécifiques de solidarité ainsi que la définition de nouvelles règles, dernièrement, selon les dires de la chancelière Merkel, s'est exprimée en faveur d'un renforcement de la capacité de gouvernance du Conseil des pays de l'euro, mettant au second plan l'idée d'un renforcement de la Commission. Les deux pays semblent ainsi pouvoir converger vers une position commune. Dans le cadre des propositions en discussion les points les plus significatifs d'un possible accord seraient le développement de la coordination des gouvernements de l'eurozone (à travers le Conseil des pays de l'euro ou aussi à partir du board of governors du Mécanisme européen de stabilité), la création d'un budget additionnel pour l'eurozone, doté de ressources propres, qui interviendrait soit en cas de chocs asymétriques soit pour le lancement d'une politique solidaire et de croissance commune, et enfin le contrôle parlementaire, par le Parlement Européen en formation restreinte, de l'action du gouvernement de l'euro.

Il s'agit d'options qui ont l'énorme avantage d'être réalisables à court terme, car, au moins les éléments initiaux, pourront être introduits par des traités ad hoc et par une procédure de révision simplifiée des traités de l'Union (sur le modèle de ce qui a été fait pour le MES), contournant, ainsi, le risque de se lancer immédiatement, dans une phase encore incertaine, dans une réforme radicale des traités qui constituerait un saut vers l'inconnu. Et en même temps il ne s'agit pas du tout d'une option minimaliste, car elle a la possibilité de débloquer la situation de façon décisive et d'engager une transition rapide et incisive vers la naissance d'une véritable union politique. Les points cruciaux de cette éventuelle plate-forme sont, d'un côté, l'attribution aux institutions de l'eurozone d'un pouvoir fiscal (soit par la faculté de lever l'impôt – qui pourrait être fixé ex novo ad hoc, comme par exemple une taxe carbone, et/ou par une nouvelle répartition des taxes déjà en vigueur, soit par le recours à l'emprunt au moyen d'obligations spécifiques) ainsi que le pouvoir d'utiliser ces ressources pour mettre en œuvre des politiques communes, de l'autre côté l'exigence (devenant inéluctable) de trouver les modalités d'un contrôle démocratique de tels pouvoirs. Cela ne se concrétisera qu'une fois résolue la question (en dépit de sa complexité) d'une différenciation à l'intérieur du PE afin que le contrôle du gouvernement de l'euro soit entre les mains des représentants des citoyens directement concernés (en tant que contribuables ou en tant que destinataires des décisions de politique économique).

S'il se dégage une convergence, surtout entre la France et l'Allemagne, sur les solutions à ces deux nœuds cruciaux, serait ratifiée la naissance d'un embryon effectif du pouvoir européen, fondé sur un gouvernement provisoire mais effectif. Dans ce nouveau cadre il deviendrait donc plus simple de discuter de l'architecture institutionnelle définitive de l'union fédérale, de l'évolution et du rôle de la Commission européenne, du transfert des compétences et pouvoirs en matière de politique étrangère et sécurité à la nouvelle union européenne.
Les raisons de la nécessité d'un pacte pré-constitutionnel
Afin que, dans le cadre de l'eurozone, puisse vraiment se réaliser une convergence sur ce type de positions, il est nécessaire que s'insère dans le débat franco-allemand un interlocuteur supplémentaire, capable d'introduire la vision fédéraliste dans le débat et de donner consistance à cette perspective quand sera venu le moment de prendre des décisions. Le risque réside en fait que, face aux difficultés pour chacun des deux pays de converger vers un compromis nécessairement difficile, la France et l'Allemagne choisissant une nouvelle fois de repousser toute décision. L'Italie est l'unique pays qui peut jouer un rôle de médiation et stimulation, comme l'a bien compris le gouvernement en charge des affaires. C'est pourquoi une initiative italienne est décisive et une première occasion pourrait être la préparation des Assises interparlementaires que la motion du Parlement italien, approuvée en Juin dernier, souhaite voir convoquer par le Gouvernement et les Chambres avant les élections européennes. Cette assemblée, à laquelle devraient avant tout participer les représentants nationaux et européens des pays de la zone euro, pourrait déjà poser le problème, en discutant des lignes générales, de l'adhésion – de la part des pays de l'eurozone et de ceux qui sont en voie d'adhésion à l'union monétaire ou, de seulement ceux qui, faute d'accord, sont disposés à engager le processus – à un pacte pré-constitutionnel, qui engagerait les décisions visant à la consolidation de la zone euro dans une perspective fédérale, leur donnant ainsi force et crédibilité. Cette initiative servirait donc soit à préparer le terrain pour la naissance du gouvernement provisoire de l'eurozone, avec les caractéristiques sus-mentionnées, soit à rendre évidente sa véritable signification politique et indiquer la direction de son achèvement. Un débat de cette nature transformerait les élections européennes de Mai 2014 en un grand moment de démocratie, tandis que le semestre de la présidence italienne de l'UE, qui a été plusieurs fois évoqué par le Président du conseil comme étant l'occasion de faire avancer l'union politique, offrirait l'opportunité de parapher ce pacte pré-constitutionnel.

L'initiative de convoquer à Rome les Assises interparlementaires et de les engager sur ce terrain aurait aussi un avantage supplémentaire : le passage à l'union politique est impensable sans un débat public et sans l'implication des citoyens, même par l'intermédiaire des moyens d'information. Ce serait la bonne occasion de présenter à l'opinion publique le vrai visage de l'Europe : un projet de civilisation qui préfigure, en tant que modèle de paix et de solidarité, la possibilité d'élargissement du champ de la démocratie jusqu'à rendre concrète l'hypothèse d'une communauté globale. Et dans le même temps l'unique possibilité, pour les Européens, de pouvoir compter et jouer un rôle dans le concert des grandes puissances continentales.
La nature du pacte pré constitutionnel
Le pacte pré constitutionnel dont les pays de la zone euro devront débattre et souscrire ne pourra pas tracer déjà les contours dans les détails de l'architecture institutionnelle définitive de l'union fédérale. S'il en était ainsi, ça signifierait qu'il existe dès à présent un accord de principe sur le modèle final à adopter. Il devra, cependant, indiquer l'engagement des pays y souscrivant à mener à son terme la construction de l'union politique fédérale, mettant ainsi en évidence le sens profond des réformes qu'ils entendent réaliser dans la zone euro, et contenir les références aux passages institutionnels charnière pour aboutir à une telle construction ainsi que les procédures adéquates.

Le pacte devra avant tout prévoir un préambule explicitant que l'objectif des pays adhérents réside dans l'achèvement du processus d'unité européenne lancé le 9 mai 1950 avec la déclaration Schuman, qui engageait, avec la CECA, les premiers pas vers la création de la fédération européenne. La consolidation de l'union monétaire à travers la réalisation progressive de l'union politique fédérale est en fait la seule voie pour sauvegarder le projet d'unité européenne. Si la monnaie s'effondre, toute la construction communautaire se désagrégerait et l'Europe deviendrait la proie des nationalismes et de la compétition entre États. L'unité européenne, qui aujourd'hui se concrétise dans l'union politique de la zone euro, est l'unique et véritable antidote à la tragédie des divisions et oppositions ; c'est en outre le seul moyen de rendre impossible toute guerre entre européens. En préambule devront être aussi mis en évidence les valeurs partagées et les choix communs en matière de politiques étrangère, sociale, économique qui sous-tendent la construction européenne. En particulier devra être soulignée la recherche de la paix qui a donné naissance à l'Europe unie et, en conséquence, la prédisposition à contribuer à la construction des fondements d'une solide coopération internationale. Au plan des choix internes il est important de rappeler l'exigence d'un modèle de développement durable pour l'environnement et les relations intergénérationnelles, la volonté de défendre et améliorer l'État-providence et les conditions de vie et d'emploi des citoyens, en respectant l'équilibre du budget, de façon à ne pas hypothéquer le futur des jeunes générations.

En procédant de la sorte on pourra, ainsi, amorcer la prise de conscience de l'existence d'un demos européen en formation, qui partage une histoire, des valeurs, des modèles, des intérêts.

Un peuple qui, à la faveur d'une occasion et d'un contexte opportuns, peut développer la conscience de sa propre identité et se présenter au monde comme une communauté de destin. A la suite de ce préambule, le pacte devra se concentrer sur les réformes nécessaires pour rendre irréversible l'union entre les pays de l'euro (une union ouverte aux pays qui souhaiteront adopter la monnaie unique et en partager les implications politiques). Devront en conséquence être prévus les points suivants au minimum :

a) l'énoncé des réformes institutionnelles pour consolider à très court terme l'union monétaire et pour l'amener à l'objectif de l'union politique fédérale. En particulier devront être spécifiés les instruments de gouvernance indispensables pour dépasser la configuration actuelle de l'UEM, fondée sur la création de liens réciproques tout en maintenant au niveau national les mécanismes de décision et de légitimation. La nouvelle organisation ne pourra pas en conséquence faire abstraction de l'attribution, au niveau européen, d'un pouvoir de décision et d'un contrôle démocratique qui permettront de réaliser une politique économique commune, à coté de la coordination des politiques nationales. Le premier pilier sera donc la création d'un budget additionnel ad hoc pour la zone euro, doté de ressources propres, modestes au début mais suffisantes pour mettre en œuvre des interventions (aujourd'hui impossibles) soit pour stabiliser la zone euro soit pour la politique économique. En ce qui concerne toutes les recettes figurant dans un tel budget, on devra garantir à l'organe du gouvernement de l'eurozone un pouvoir de décision sur leur nature, c'est-à-dire sur le montant et le type des impôts (y compris la possibilité d'instaurer de nouveaux impôts ad hoc e/ou de fixer, dans le cadre du semestre européen, sous la coordination de la Commission européenne, la répartition de certains impôts entre l'eurozone et les pays membres) ainsi que le montant des sommes à recouvrer par l'émission d'obligations en fonction de politiques spécifiques d'investissement.

Parallèlement devront être indiquées les modalités de contrôle démocratique de cette nouvelle prérogative de la zone-euro, en définissant d'abord les modalités de fonctionnement du Parlement européen en formation restreinte (il s'agit d'attribuer à une commission ad hoc du PE, composée de députés de la zone euro, le pouvoir de voter sur cette question, ou bien d'institutionnaliser une sous-commission du parlement, toujours composée de députés des pays de l'euro). En plus devront être fixées les prérogatives d'une telle assemblée quant au budget, en accroissant ses pouvoirs par rapport à ceux actuellement détenus par le PE en matière budgétaire. Il faudra, en fait, une légitimation parlementaire aussi sur les décisions de recettes fiscales et non seulement sur les dépenses, associant dans la procédure les parlements nationaux et renforçant dans un sens démocratique la coordination des budgets nationaux avec celui de la zone euro.

La création d'un embryon de pouvoir fiscal et de contrôle parlementaire démocratique constitue, dans cette phase, les premiers pas indispensables pour consolider l'union monétaire et engager la naissance de l'union politique fédérale de l'eurozone.

b) les procédures à utiliser pour mettre en œuvre les réformes institutionnelles énoncées plus haut. La question de la méthode à suivre pour l'intégration politique est essentielle et est strictement liée au degré de volonté politique des pays souhaitant engager un tel processus. Quelques unes des modifications à introduire pourraient être stipulées dans un traité international entre les pays intéressés, en lien avec une révision simplifiée des traités communautaires, ainsi qu'il a été fait pour le traité instituant le MES. Entreraient dans cette sphère quelques passages initiaux pour l'établissement d'un budget additionnel pour l'eurozone. Ce premier pas, réalisable rapidement et entièrement basé sur la volonté politique des pays qui le voudront, pourrait s'avérer nécessaire pour créer une situation plus favorable aux avancées successives. Toutefois, précisément pour la portée politique des réformes qu'on a décrit, il est certainement nécessaire, au moins dans un deuxième temps, de choisir la voie de l'association des parlements nationaux, du Parlement européen et même de la Commission dans un processus intégrant la réforme de l'eurozone dans le cadre des Traités de l'Union et définissant les rapports avec les pays en dehors de la zone euro. La première possibilité, à ce point de vue, consiste à choisir le système de la Convention prévu par le Traité de Lisbonne. Une telle convention devra d'abord recevoir le mandat précis d'élaborer une réforme du gouvernement de l'eurozone incluant la création d'un pouvoir fiscal et le contrôle de ce pouvoir par le Parlement européen en formation restreinte et aux prérogatives accrues. Il faudra en outre résoudre la question centrale qui freine le processus d'intégration différenciée, à savoir celle relative à la possibilité de décider des réformes successives concernant l'eurozone dans ce seul cadre restreint. A ce propos quelques chercheurs mettent en avant la possibilité de procéder à la consolidation des traités internationaux actuels (MES et Pacte Budgétaire) dans un Protocole sur l'Union économique et monétaire annexé au Traité sur le Fonctionnement de l'Union Européenne (TFUE), en créant une procédure spécifique de révision de ce protocole autorisant les États membres de l'UEM à modifier le TFUE selon les dispositions dédiées spécifiquement à l'UEM sans avoir besoin d'une ratification de la part des États ne participant pas à l'Union économique et monétaire [1]. Il faudra enfin affronter le problème de la réorganisation globale de l'UE à la lumière de la réforme de l'eurozone. Une pareille procédure pour la révision des traités nécessitera inévitablement l'accord des pays hors zone euro, et en premier lieu de la Grande Bretagne, au moins dans l'inévitable conférence intergouvernementale suivant ce type de convention. Si un tel accord entre tous les pays de l'Union ne s'avérait pas possible, les pays souhaitant procéder à la réforme en question pourraient convoquer une convention constituante composée de leurs seuls représentants nationaux et européens, fixant les modes d'implication de la Commission et identifiant aussi les solutions politiques et institutionnelles pour rendre compatible le nouveau cadre de l'eurozone intégrée avec l'actuel cadre communautaire de l'Union Européenne. Cette dernière possibilité de réforme n'est de toute évidence pas prévue par les traités en vigueur, comme il est clair que la nouvelle organisation de l'eurozone qui en résultera ne pourra être subordonnée à l'approbation unanime des 28 membres, d'abord dans une conférence intergouvernementale et ensuite dans les procédures nationales respectives. La convention devra donc aussi prévoir les clauses d'entrée en vigueur, après ratification par la majorité des pays de l'eurozone, des propositions de réforme à l'intérieur de la zone euro et arrêter les modalités d'approbation par les pays extérieurs à l'euro des clauses touchant la nouvelle organisation de l'Union Européenne. Cette procédure repose exclusivement sur la volonté politique des pays concernés.

En conclusion, si dans les pays de l'eurozone, avec le support des institutions européennes, on réussit à donner vie à un pacte de cette nature, rappelant aussi aux citoyens les valeurs profondes et la signification de la construction européenne, le climat politique changera radicalement et la défiance croissante de l'opinion publique envers l'Europe pourra se convertir à nouveau en une adhésion à un extraordinaire projet de croissance sociale, politique et culturelle.

Un article de Luisa Trumellini traduit de l'italien par Yves Lagier.

Vous pouvez le lire en version originale sur le site du MFE : Un patto pre-costituzionale per l'unione politica federale dell'eurozona

[1] Voir Thierry Chopin, Jean-François Jamet, François Xavier Priollaud, Réformer le processus de décision européen : légitimité, efficacité, clarté, en cours de publication in Il Federalista, n. 2-3, 2013