Union des fédéralistes européens, UEF-France

Une tribune au « Monde » en faveur d'une avancée fédéraliste de l'Union européenne

Michel Dévoluy — 2021-11-15T10:30:51Z

« C'est en faisant bloc au sein d'une fédération que les Européens pourront défendre leurs principes humanistes et leurs modes de vie »

Européens convaincus, Pierre Bernard-Reymond, Denis Clerc et Michel Dévoluy plaident, dans une tribune au « Monde », en faveur d'une avancée fédéraliste de l'Union européenne, du moins pour les pays qui le souhaitent, et ils invitent la conférence sur l'avenir de l'Europe à avancer sur ce sujet. Michel Dévoluy est membre de l'UEF France et ancien président de sa section PACA.

Tribune parue dans le Monde le 14 novembre 2021.

Face aux défis géostratégiques, aux enjeux environnementaux et aux discordances sur les valeurs, l'exigence d'unanimité entre les 27 membres de l'Union européenne (UE) est devenue stérilisante. Pour avancer, osons un noyau dur fédéral. La conférence sur l'avenir de l'Europe, qui tirera ses conclusions au printemps 2022, devrait s'emparer de ce thème.

La souveraineté politique, économique et sociale se sédimente désormais à l'échelle continentale. Une nation de taille moyenne est fragile et peu audible au niveau mondial. Aucun des 27 Etats membres de l'Union européenne (UE) n'est en capacité de maîtriser, seul, les gigantesques défis du XXIe siècle. De plus, c'est en faisant bloc au sein d'une fédération que les Européens pourront défendre leurs principes humanistes et leurs modes de vie.

Hélas, les 27 Etats ne sont pas tous prêts à cet élan fédéral : trop de différences, trop d'attentes divergentes. Permettre à certains d'aller plus vite et plus loin exige une Europe à plusieurs vitesses. Le premier cercle – le noyau dur – formerait alors une fédération, ce qui implique l'adhésion des Etats concernés à une constitution commune. Des traités, se fondant sur les acquis communautaires, préciseraient les objectifs et les moyens des autres cercles. Tout Etat membre aurait naturellement vocation à rejoindre le premier cercle.

L'Europe à plusieurs cercles !

Une fédération définit deux niveaux de souveraineté. Chaque Etat fédéré a des institutions et un espace politique propre. Il adhère à des valeurs partagées. L'échelon fédéral, avec son parlement et son gouvernement, lève des impôts, prend en charge les affaires étrangères, l'immigration et la défense. L'administration fédérale définit les stratégies et les politiques communes. Elle coordonne et soude l'ensemble.

En installant la paix, un marché et une monnaie unique, l'Europe a déjà accompli d'immenses avancées. De plus, l'UE a fait preuve de réactivité et de solidarité face à la crise sanitaire, notamment avec le plan de 750 milliards d'euros. Mais elle est encore au milieu du gué, et doit être parachevée. Seule une Europe politique, donc fédérale, pourra déployer toute sa force et son dynamisme au service de ses citoyens et de ses Etats membres.

Or, les traités européens en vigueur ne sont pas élaborés pour faciliter un saut qualitatif dans cette direction. Au contraire, l'exigence d'unanimité entre les membres (le veto) les oblige à progresser au même rythme dans les domaines régaliens, l'euro faisant exception. Pour sortir par le haut de cette impasse où les Etats ont des aspirations différentes et où le veto est étouffant, une seule solution existe : l'Europe à plusieurs cercles !

Pour une Europe démocratique, puissante et souveraine

Proposer aujourd'hui, à partir de quelques Etats, la création d'une fédération peut sembler décalé. En effet, mis à part les nationalistes irréductibles, beaucoup d'Européens s'interrogent et se défient d'une Union jugée trop technocratique et encline à des concessions sur les droits humains. Faut-il pour autant renoncer, alors que le temps presse ? Dans le monde actuel, préserver l'état de droit ainsi que notre modèle de démocratie sociale passe par une Europe unie dans une fédération.

Il faut se rassembler pour résister aux Etats mastodontes et aux stratégies des grandes firmes multinationales. ll faut être solidaires pour maîtriser les enjeux climatiques, agricoles, sanitaires et migratoires. Il faut faire front commun pour s'opposer aux formes de concurrence délétères qui détériorent le bien-être collectif, et la planète.

Défendons, au sein d'un noyau dur, nos valeurs et nos intérêts. Appelons à l'avènement de partis et de syndicats transnationaux indispensables à la formation d'un espace politique européen. Demandons aux élus d'agir, au-delà de l'horizon des prochaines échéances électorales. Assurons la visibilité de l'Europe dans la presse et les médias. Bref, construisons une Europe démocratique, puissante, souveraine et riche d'un récit commun.

Pour une grande fédération européenne

Le plus ardu est d'inscrire le besoin d'une Europe unie et forte dans le paysage mental et affectif des Européens. L'Europe fédérale doit devenir la boussole et l'horizon des citoyens en demande de repères stimulants et d'espoir d'un avenir plus serein. Une telle construction ne se fera pas en déniant les réalités politiques, sociales et culturelles.

Mais l'hétérogénéité ne justifie pas l'inaction. Un certain nombre d'Etats doivent et peuvent avancer. D'où l'impératif du noyau dur avec tous les Etats qui y seraient prêts et au moins, espérons-le, les six pays fondateurs. Un autre cercle comprendrait les 19 membres de la zone euro. Le troisième reprendrait l'ensemble des 27.

Mais tout cela se discute. La conférence sur l'avenir de l'Europe invite à dessiner notre futur. Ne laissons pas passer cette occasion, précieuse et déterminante. Osons l'UE à trois cercles avec, en point de mire, l'adhésion de tous à une grande fédération européenne.

Pierre Bernard-Reymond (Ancien secrétaire d'Etat aux affaires européennes), Denis Clerc (Economiste) et Michel Dévoluy (Titulaire de la chaire Jean Monnet d'économie européenne)

Le fédéralisme, un enjeu décisif pour les Européens

Michel Dévoluy — 2021-05-27T08:07:29Z

La conférence sur l'avenir de l'Europe, organisée par l'Union européenne (UE), est désormais lancée. Elle invite les Européens des 27 États membres à se pencher, via une plateforme numérique multilingue, sur leurs visions de l'Europe à venir. Les conclusions des échanges seront tirées au printemps 2022. Elles orienteront l'évolution de l'UE pour la décennie à venir. Aux citoyens de se saisir de ce forum pour s'exprimer sur l'Europe, en toute liberté.

Le futur de l'UE est suspendu à la question incontournable du fédéralisme. Nous devons en discuter pour comprendre les tenants et les aboutissants d'une fédération européenne, et nous demander si tous les États souhaitent avancer au même rythme dans cette direction. D'où le nécessaire débat sur l'Europe à plusieurs vitesses.

Les échanges de vues peuvent s'articuler sur plusieurs thèmes : le fédéralisme et la paix ; le cadre institutionnel d'une fédération ; la dynamique singulière de l'intégration européenne ; les freins et les résistances au passage à une Europe politique ; le besoin d'une Europe fédérale face aux enjeux et aux défis contemporains.

Une chose est sûre, l'avenir est notre affaire et l'Europe politique est notre avenir. Mais décliner les atouts objectifs et rationnels d'une Europe fédérale ne suffit pas. Sinon, elle serait déjà en place. Plusieurs obstacles sont à surmonter. D'abord se libérer des visions stéréotypées de la marche du monde. Ensuite, offrir aux Européens des perspectives crédibles et persuasives. Enfin, inscrire l'Europe dans le paysage mental et émotionnel des Européens. Le besoin d'Europe est d'autant plus urgent que des partis peu démocratiques prônent désormais des replis identitaires et nationalistes. Les vieux démons rôdent toujours en se nourrissant des frustrations et des solutions simplistes. Soyons très vigilants et volontaires.

Fédéralisme et paix

Des géants tels Emmanuel Kant, Victor Hugo, Albert Einstein et Albert Camus étaient convaincus que seule une fédération d'États permettrait de sédimenter la paix. Constatant que la juxtaposition de pays indépendants et souverains était une source systématique d'antagonismes et de conflits, il fallait changer la donne. Les signatures des traités de paix et les appels à la raison n'ont jamais suffi. D'ailleurs, les guerres sont toujours déclenchées pour défendre des causes jugées justes par les protagonistes. Il s'agit, selon les cas, de défendre la sécurité et l'honneur des citoyens ou d'obéir à la “Raison d'État”. Sortir définitivement de ces funestes engrenages et rendre les guerres impossibles appelle la création d'une fédération d'États.

Idéalement, la paix universelle requiert une fédération mondiale. En attendant cette lointaine concorde, saluons deux avancées majeures. D'abord, la création d'organisations internationales destinées à désamorcer les conflits : la Société des Nations (SDN) entre 1919 et 1945 et l'ONU depuis. Ensuite, le lancement de la construction européenne, initiée le 9 mai 1950 par la déclaration historique de Robert Schuman. L'objectif affiché était de sédimenter la paix en Europe de l'Ouest avec, comme priorité absolue, la réconciliation franco-allemande. La première réalisation concrète fut la création de la Communauté européenne du charbon et de l'acier (CECA) en 1951.

La recherche d'un apaisement par l'élimination des raisons de la guerre fait apparaître l'impossibilité de sceller définitivement la paix sur la seule base des bonnes volontés, des beaux discours ou des signatures de traités de paix. Souhaiter, même ardemment, la paix est loin d'être suffisant. Plusieurs conditions sont à remplir pour éliminer les raisons de s'affronter. Les États et leurs citoyens doivent partager des valeurs, avoir des intérêts convergents, accepter des formes de solidarité matérielles, adhérer à un récit rassembleur et se sentir unis et protégés au sein de frontières claires et reconnues. Bref, les États et leurs citoyens doivent s'identifier à un espace politique, économique et social commun qu'on nomme une fédération d'États. Bien entendu, les identités préexistantes ne disparaissent pas car chaque citoyen continue d'appartenir à son État. Mais une nouvelle identité, plus englobante, vient s'ajouter aux précédentes.

À ce stade, deux observations s'imposent. La construction d'une fédération mondiale en vue d'installer la paix universelle n'est pas encore à l'ordre du jour. En revanche, l'UE a accompli un remarquable parcours. Cette victoire de la paix doit être sans cesse rappelée avec gratitude envers tous les artisans de l'Europe. Ne jouons pas avec cet acquis.

Le fédéralisme, un régime constitutionnel

Une fédération d'États se caractérise par deux niveaux de souveraineté : les États membres et l'État fédéral. Chaque État membre a son gouvernement et son espace politique bien identifié. Le gouvernement fédéral coiffe et coordonne l'ensemble. Le partage des compétences entre les deux niveaux suit plusieurs lignes directrices : l'attachement aux intérêts communs, la solidarité entre les États membres, la sauvegarde des diverses identités et le respect des principes démocratiques. En pratique, le principe dit de "subsidiarité" offre une bonne méthode pour le transfert des responsabilités entre les deux niveaux. L'État fédéral effectue les tâches et prend en charge tous les domaines qui ne peuvent pas être réalisés efficacement par les États membres. Selon ce principe, il apparaît logique que l'État fédéral s'occupe des questions régaliennes, avec notamment la politique extérieure et l'armée.

Par ailleurs, aucune décision de nature fédérale ne peut être bloquée par le veto d'un État membre. Sinon, on retombe dans une démarche interétatique où chaque État souhaite garder l'entière maîtrise de sa souveraineté nationale. Pour bien fonctionner une fédération doit, en outre, se doter d'une Cour constitutionnelle puissante et indépendante des pressions politiques. Sa mission est de garantir la constitution et d'arbitrer les conflits entre toutes les institutions de la fédération.

La Suisse, l'Allemagne, le Canada, le Brésil, l'Australie et l'Inde sont des exemples de fédérations. On en compte une trentaine parmi les 195 États siégeant à l'ONU. Depuis deux siècles et demi, les États-Unis d'Amérique (USA) représentent la fédération de référence. D'où l'intérêt de rappeler que les colonies britanniques, devenues indépendantes en 1776, se sont d'abord associées en treize républiques autonomes. Toutes entendaient ainsi préserver leur souveraineté, surtout en matière de politiques étrangères et fiscales. Mais cet arrangement institutionnel poussa bien vite ces républiques à des rivalités délétères. Elles devenaient de plus incapables de faire front commun face aux menaces extérieures. Un changement s'imposait. Après de vigoureuses discussions pour concevoir le meilleur arrangement possible, la Convention de Philadelphie de 1787 choisit, au nom du peuple américain, sa constitution. La première fédération de l'histoire était née.

Il a donc fallu une dizaine d'années aux américains pour se persuader des avantages d'une fédération. Même si comparaison n'est pas raison, les Européens doivent apprendre de cette période fondatrice, mais aussi se pencher sur le grand raté de l'intégration américaine.

La guerre de Sécession (1861-1865) rappelle en effet qu'une fédération qui ne partage pas des valeurs essentielles et les mêmes objectifs reste fragile et peut éclater. Mais depuis cet affrontement, la solidité des USA a fait ses preuves. Les États fédérés regardent désormais dans la même direction, consentent à payer des impôts fédéraux, acceptent des mécanismes de solidarité et se défendent sous la même bannière. La preuve : tous les citoyens des 50 États sont fiers d'être américains.

Comparée à une fédération à part entière, l'UE est singulière. Régie par des traités plutôt que par une constitution, elle est d'essence intergouvernementale. Mais en même temps, l'UE présente des attributs d'une fédération. D'abord, en détenant certaines compétences propres. Ensuite, en possédant une juridiction de nature résolument fédérale, la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE). Néanmoins, l'absence d'un gouvernement du peuple européen bien identifiable par les citoyens suffit à démontrer que l'UE est encore éloignée d'une fédération accomplie. D'ailleurs, la démocratie européenne reste déficiente et la perception de l'UE par beaucoup d'Européens demeure floue.

Deux traits saillants pointent la teneur intergouvernementale de l'UE : le rôle clé du Conseil européen et la règle de l'unanimité (chaque État membre peut mettre son veto à une décision).

Les grandes orientations politiques de l'UE sont exclusivement déterminées par les chefs d'États et de gouvernements des États membres au sein du Conseil européen. Autrement dit, les choix décisifs pour l'Europe sont effectués par les États membres. Ici, la Commission est seulement chargée de transcrire ces grandes orientations en textes législatifs. Lesquels seront ensuite votés par le parlement européen et le Conseil des ministres.

Les traités sont très pointilleux sur l'exigence d'unanimité des États membres. Chacun d'entre eux peut dire non afin de protéger ses intérêts jugés vitaux. Le mécanisme du veto vise explicitement les décisions en matières fiscale, budgétaire et de politiques étrangères. Grâce au veto, les États de l'UE gardent également la maîtrise des mécanismes de répartition et de protection sociale. Bref, le veto est le symbole du maintien des souverainetés nationales.

Pour autant, l'UE possède plusieurs dimensions fédérales. Elles sont incarnées par des institutions et des compétences particulières.

La Commission, le Parlement européen, la CJUE et la Banque centrale européenne (BCE) sont des institutions de nature fédérale. Toutes agissent au nom du peuple européen.

La gestion du marché unique et la politique commerciale de l'Union relèvent des compétences dites “exclusives” de l'UE. Elles sont prises en charge par la Commission. Pour ce qui concerne la zone euro, la politique monétaire est assurée, en pleine souveraineté, par la BCE. Avec ici un problème particulier puisque seulement 19 États sur les 27 membres ont adopté la monnaie unique.

L'UE est donc une institution très particulière. Elle s'apparente à une fédération d'États qui partageraient des éléments limités de leurs souverainetés. Mais l'UE reste ancrée dans une logique intergouvernementale. Chaque État membre entend rester maître du jeu dans les domaines régaliens, notamment les finances, la défense et la politique étrangère. La monnaie unique a donc ici une place à part, avec une forte portée pratique et symbolique.

Soyons clairs, l'UE actuelle est fondée sur des traités signés entre États souverains. Le passage à un État fédéral passera nécessairement par une constitution écrite au nom des citoyens européens.

La dynamique singulière de l'intégration européenne

Depuis 70 ans l'Europe progresse selon une dynamique originale. Au lendemain d'une guerre fratricide et des siècles de rivalités intestines, les Européens n'étaient pas prêts pour créer ex nihilo une fédération. On ne tord pas le cours de l'histoire par un coup de force constitutionnel. Les Pères de l'Europe communautaire l'avaient compris. La méthode choisie pour avancer et sédimenter la concorde entre les Européens fut celle des petits pas. Il fallait s'habituer à coopérer dans certains domaines afin, de proche en proche, d'élargir la sphère des intérêts communs. Au terme de ces effets d'entraînement, une forme de fédération politique s'imposerait. Mais à quelle échéance ?

Au départ (1951, traité CECA), les six États fondateurs choisirent de gérer en commun le charbon et l'acier qui étaient alors les nerfs de l'économie, et de la guerre. Le second pas (1957, traité CEE sur la Communauté économique européenne) fut la construction d'une union douanière avec la libre circulation des marchandises entre les États membres. Ce traité fondateur lança également les politiques européennes les plus marquantes : agriculture et cohésion régionale. La grande étape suivante (1986, l'Acte unique) créa l'Union européenne et instaura le marché unique avec l'abolition des frontières internes pour les hommes travailleurs et les capitaux. Jusqu'à arriver (1993, traité de Maastricht) à la monnaie unique, avec sa création effective en 1999. L'Union économique et monétaire (UEM) a été accomplie. Mais peut-on alors se passer d'une union politique ?

L'UE fait désormais face à une discordance. L'intégration politique n'a pas accompagné l'intégration économique et monétaire. La première balbutie et hésite, les États membres s'accrochant à leurs souverainetés nationales. Tandis que l'UEM est parachevée. Les conséquences négatives de ce déséquilibre sont considérables. Partager un marché unique et, surtout, une monnaie unique, implique un pilotage unifié de l'économie. Un gouvernement de type fédéral s'impose. Sans cela, soit la construction se délitera assez vite, faute de coordination et de visées communes. Soit les États concernés acceptent de se doter d'un rigoureux et contraignant règlement de copropriété de leur monnaie unique afin de mettre en cohérence l'ensemble des politiques nationales. C'est exactement ce qui est inscrit dans les traités signés par les États membres.

Mais alors quel paradoxe ! Pour préserver leurs souverainetés politiques, les États s'imposent des règles qui aliènent la totalité de leur souveraineté monétaire et une partie de leurs souverainetés économiques et budgétaires.

En zone euro, la politique monétaire est unique. Par conséquent, les États concernés s'alignent nécessairement sur une stratégie monétaire unifiée. Un consensus s'est imposé, une sorte de “dénominateur commun politique” : créer une BCE indépendante des pouvoirs politiques et lui donner comme objectif principal le maintien de la stabilité des prix sur l'ensemble de la zone. Par hypothèse, en l'absence d'union politique, les marges de manœuvre de la politique monétaire unique sont toujours ligotées.

Quant aux politiques économiques nationales, elles subissent deux types de contraintes. D'une part, un encadrement strict des finances publiques à travers le Pacte de stabilité et de croissance (PSC) et le Traité sur la stabilité, la coordination et la gouvernance (TSCG signé en 2012). D'autre part, une surveillance multilatérale des politiques économiques nationales effectuée par la Commission au moyen de procédures de contrôle et d'incitations. Dans les deux cas, les souverainetés nationales sont entamées.

Résumons. Afin de maintenir, coûte que coûte les souverainetés nationales, la dynamique de l'intégration européenne s'est concentrée sur l'économie et la monnaie. Ce processus achevé, l'Europe doit choisir. Rester arc-boutée sur les souverainetés nationales, ce qui revient à subir un encadrement des économies nationales. Ou prendre résolument le chemin du fédéralisme, ce qui paraît plus sage et plus rationnel. Encore faut-il que les Européens soient convaincus.

Au regard de l'histoire, l'UE est une construction ambitieuse et exemplaire. Mais elle reste inachevée. Ses États membres, chargés de leurs histoires et toujours aimantés par la notion de souveraineté nationale n'osent pas franchir le pas du fédéralisme. En demeurant au milieu du gué, l'UE s'avère dans l'incapacité de se déployer pleinement au service de ses citoyens et de ses États membres. Mais pour pouvoir progresser, il faut bien identifier les obstacles.

Pourquoi les indifférences, les doutes et les blocages ?

Il y a bientôt trois quarts de siècle les Pères de l'Europe avaient conçu une méthode d'intégration calibrée pour aboutir à une Europe fédérale. Toutefois, cette dernière étape semble, pour le moment, difficile à franchir. Les raisons sont multiples. On peut retracer les principales, sans prétendre les hiérarchiser. Toutes nous éclairent sur les indifférences, les doutes et même les oppositions des citoyens et des États membres. Connaître ces blocages est un préalable pour avancer. La construction d'une Europe fédérale ne se fera pas en niant ou en contournant les réalités politiques, économiques, sociales, culturelles, doctrinales et émotionnelles.

Les élargissements successifs ont ralenti la dynamique fédérale en accroissant l'hétérogénéité des États. Aujourd'hui, les 27 membres n'attendent pas la même chose de l'Europe. Comment alors trouver un commun accord pour une Europe fédérale ? D'ailleurs, question inconfortable, les pays fondateurs auraient-ils déjà franchi le pas fédéral sans les élargissements ?

Les nouveaux États membres issus de l'ancien bloc socialiste, libérés de la tutelle écrasante du régime soviétique, sont entrés dans l'UE à partir de 2004 pour bénéficier de la liberté et d'un grand marché porteur de progrès économiques. Leur priorité n'était pas d'œuvrer à la construction d'un État fédéral. Il leur faudra du temps pour se sentir vraiment concernés par une Europe politique. Nous devons accepter l'histoire et ses mouvements.

Une Europe à plusieurs vitesses faciliterait la formation d'une fédération autour de quelques États. Cette question d'une “avant-garde” est d'autant plus légitime que la zone euro a déjà un statut particulier. Mais les traités sont construits sur l'idée que tous les membres doivent avancer au même rythme. À vouloir attendre tout le monde pour franchir la ligne d'arrivée, l'Europe se coupe les ailes et restreint ses ambitions. Les traités autorisent cependant deux types de dérogations. La “coopération renforcée” permet à au moins neuf États de coopérer afin d'accélérer la réalisation d'un des objectifs de l'Union, mais tout cela dans le strict respect des traités. À l'inverse, le “statut dérogatoire” admet qu'un État puisse bénéficier d'un statut spécial moins contraignant au regard des dispositions générales du droit de l'Union. À titre d'exemple, les États hors zone euro ont un statut dérogatoire. Mais la règle reste l'uniformité. D'où les difficultés d'aller de l'avant.

L'Europe n'est pas encore une puissance crédible et reconnue dans le concert des nations. Elle n'a ni armée, ni politique étrangère unique. La preuve la plus tangible est apportée par le rôle de l'OTAN comme protecteur ultime de l'intégrité de beaucoup d'États membres. Former une union politique tout en renonçant à une défense autonome est contradictoire.

Autre ligne de partage, les droits de l'homme. Pour beaucoup de citoyens, l'Europe se montre trop conciliante dans sa mission d'imposer le respect des droits de l'homme. Tandis que pour d'autres, elle est trop invasive et sans égard pour les “spécificités” nationales. La méthode du compromis, une des clés du fonctionnement de l'UE, est d'un faible secours pour régler ce sujet. La présence, depuis quelques années, de démocraties illibérales au sein de l'UE entame chez certains citoyens l'envie de construire une Europe fédérale qui négligerait les valeurs fondatrices de l'Europe.

L'État social (l'État providence) reste associé à l'État-nation. Rien de surprenant au demeurant puisque les traités ne donnent pas de véritables compétences sociales à l'UE. Tout dépend encore des États. Ce point est crucial car les mécanismes de redistribution et de prise en charge des risques individuels et collectifs sont fondateurs du sentiment d'appartenance à une collectivité politique. Un État fédéral joue sur ces sujets un double rôle. Il intervient directement dans les mécanismes financiers constitutifs de l'État social. Il impulse, facilite et contrôle le processus d'homogénéisation des systèmes sociaux des États membres. L'UE n'est pas encore dans cette situation. D'ailleurs les Européens perçoivent parfaitement l'aspect incantatoire de souhaiter une fédération sans la mise en œuvre effective de la convergence des systèmes sociaux.

Les espaces politiques nationaux sont bien plus lisibles que l'espace politique européen. Les partis transnationaux sont absents et la perception des grands enjeux politiques demeure nationale. L'UE reste lointaine et compliquée dans le regard des citoyens.

Pour les Européens, l'UE est entravée par des mécanismes décisionnels complexes, lourds et insuffisamment démocratiques. Par contraste, les espaces nationaux rassurent et semblent plus efficaces et plus transparents. Les plus-values apportées par l'Europe apparaissent aux citoyens désordonnées et mal identifiables. L'Europe est perçue comme plus préoccupée par le bon fonctionnement du marché unique que par le bien-être de ses citoyens.

Les récits nationaux écrasent le récit européen. On observe encore beaucoup de flou à propos de l'identité européenne.

L'argument de l'absence de peuple européen est récurrent. Mais en démocratie, le peuple se forme en partageant des intérêts communs dans le cadre d'un espace politique reconnu par tous.

La procédure du veto où un seul État membre peut bloquer une décision plombe l'image d'une Europe solidaire.

Une fédération se construit sur des droits et des devoirs. La solidarité entre les États membres ne doit pas être vécue à sens unique. Parler d'États frugaux et d'États du Club méd. offre une médiocre envie d'Europe politique.

La question de la langue commune reste récurrente. Mais plusieurs fédérations sont multilingues !

Le frein des egos ne doit pas non plus être négligé. En effet, le passage à un État fédéral implique un gouvernement fédéral, ce qui déclasserait automatiquement les personnels politiques nationaux dans la hiérarchie des pouvoirs. Sont-ils prêts à ce sacrifice ? “On a rarement vu les dindes envoyer les invitations pour le repas de Noël' dit un proverbe.

Toutes les raisons énumérées ci-dessus se cumulent pour expliquer la tiède volonté de beaucoup de citoyens et de gouvernements des États membres pour le passage à une Europe fédérale. Sans compter ceux -citoyens et gouvernements- qui sont résolument hostiles à tout transfert de souveraineté vers l'Europe et souhaitent, au contraire, un détricotage de l'UE. Ou la sortie pure et simple.

Enfin, une cause moins immédiatement identifiable que celles listées ci-dessus semble devoir être mise à part. Elle est à la fois diffuse et déterminante.

La doctrine économique et sociale de l'Europe a été totalement imprégnée par la révolution dite néolibérale entamée à partir des années 1970. Le marché devait régler tous les problèmes. La concurrence dérégulée devenait le moteur incontesté de la croissance et du bien-être. La théorie du ruissellement assurerait une augmentation du niveau de vie des plus pauvres. L'interventionnisme devint un gros mot et les politiques industrielles étaient ringardisées. Bref, la politique devait le plus possible se retirer des affaires publiques, qu'elles soient économiques, sociales ou monétaires. Mais ce n'est pas tout. Le processus de convergence des économies européennes devait lui aussi se réaliser par le recours à l'efficience des marchés et à la concurrence. Les États, les régions, les salariés devaient entrer en compétition et profiter ainsi des bienfaits de la mondialisation. Au lieu de parler de solidarité, l'Europe valorisait le chacun pour soi et l'individualisme.

Ce monde néolibéral a eu des effets délétères pour la construction d'une Europe politique. Ce manque d'ambition est d'ailleurs venu de plusieurs bords politiques. Les adeptes du “tout marché” étaient satisfaits du statu quo. L'UE avait “fait le job” : un marché unique, une monnaie unique, des finances publiques bien encadrées, de belles règles de concurrence libre et non faussée. Pourquoi aller plus loin et se lancer dans la construction d'une fédération ? L'Europe des marchés suffit.

À l'opposé, beaucoup d'Européens n'étaient pas prêts à considérer le culte de l'efficience des marchés financiers et les vertus de la flexibilité du marché du travail comme des arguments convaincants pour aspirer à une Europe fédérale. Le marché unique et l'euro, tels que définis dans les traités et vécus par ces Européens, apparaissent avant tout comme des questions techniques sans rapport avec un projet de société. Selon eux, l'Europe néolibérale et technocratique ne déployait pas l'envergure nécessaire pour constituer le moteur d'une Europe politique. L'Europe des traités ne faisait pas songer à plus d'intégration, au contraire.

En somme, soit cette Europe suffisait, soit elle décevait. Piètre contexte pour aspirer à l'Europe politique !

Il faut être motivé par la raison et par le cœur pour œuvrer à une Europe fédérale. Pour advenir, cette Europe devra à la fois convaincre de son utilité, démontrer qu'elle est forte et protectrice et, osons le dire, faire rêver d'un monde meilleur. Vaste programme.

On est en droit d'être surpris, dans un texte écrit par un fédéraliste convaincu, de l'insistance à débusquer les freins à la mise en place d'un fédéralisme européen. Mais pour avancer, vraiment, il faut faire preuve à la fois de réalisme et de détermination. Deux citations connues résument excellemment cette perspective. Selon Albert Camus, “mal nommer les choses, c'est ajouter au malheur du monde”. Tandis que Antonio Gramsci nous engage à “avoir le pessimisme de l'intelligence et l'optimisme de la volonté”.

Le besoin d'Europe face aux enjeux et aux défis contemporains

Les enjeux et les défis contemporains provoquent une forme d'alignement des planètes qui plaide en faveur d'une Europe fédérale. Les arguments se regroupent autour de plusieurs thèmes : les aspirations à une société plus inclusive, plus qualitative et apaisée ; les nouvelles donnes en matière de souveraineté et d'autonomie stratégique ; l'indispensable mutualisation des problèmes environnementaux, climatiques et sanitaires.

L'évolution de la doctrine économique et sociale a déjà été évoquée. Plusieurs éléments contribuent à remettre en cause le néolibéralisme comme système indépassable. Les atteintes contre la nature, la croissance des inégalités des revenus et des patrimoines sont de plus en plus associées au fonctionnement de l'économie ultra libérale. La crise financière de 2008, puis la crise sanitaire actuelle, conduisent, elles aussi, à une remise en cause de la vision néolibérale. Désormais, beaucoup de citoyens aspirent à un retour de l'État social et à des formes d'interventionnisme. Plus que jamais les États de l'UE tireraient avantage à s'unir politiquement pour guider les citoyens et les États vers la construction d'une société plus solidaire et plus apaisée. Le temps de la concurrence entre les États est dépassé, celui de la cohésion et de l'unité est réclamé. Faire de l'Europe un espace économique et social exemplaire qui promeut le bien être qualitatif, la connaissance et les valeurs humanistes devrait entraîner l'adhésion de beaucoup d'Européens.

L'Europe fédérale est en capacité de porter un projet de société généreux et novateur. Par contre, une telle ambition serait bien plus difficile à mener à bien si elle devait être conduite par des États membres isolés, sans le support et la vaillance de l'ensemble de la fédération. Soyons réalistes, dans un monde gouverné par les rapports de force et le poids des très grands pays, aucun État européen, pris individuellement, n'aurait d'autres choix que de suivre des normes politiques, économiques et sociétales imposées par d'autres. On ne refait pas le monde tout seul. Il faut une dynamique collective puissante et crédible pour modifier le cours des choses. L'Europe ferait fière figure en révisant haut et fort la trajectoire économique et sociale suivie depuis quatre décennies. Et les Européens seraient fiers de bâtir ensemble un récit commun.

Pour un État, la souveraineté consiste à choisir librement ses valeurs, son régime politique, ses grands choix stratégiques et son destin. La souveraineté, c'est également être en capacité de défendre son intégrité territoriale, de contrôler ses frontières, de faire prévaloir ses intérêts dans le monde et de mener des alliances avec d'autres pays en toute indépendance. Ici encore un petit pays -en termes relatifs- n'a pas cette autonomie. Il est soumis à la force et aux visées des États mastodontes, mais aussi aux stratégies des grandes firmes multinationales (industrielles, commerciales et financières). S'il est formellement souverain, un État, petit ou moyen, ne l'est pas dans la réalité. À l'aune du monde d'aujourd'hui -et de demain- aucun État européen, même le plus grand, ne pourra exercer pleinement sa souveraineté. Son poids dans la géopolitique et dans la dynamique de la mondialisation sera faible, et même dérisoire. En revanche, l'Europe est en pleine capacité de choisir et d'assumer son destin grâce à son autonomie stratégique.

Les expressions de la puissance dépassent désormais le nombre de canons et d'ogives nucléaires. Le soft power est également à l'œuvre. Autrement dit, la géopolitique mondiale est gouvernée par le poids économique des États, les influences culturelles et idéologiques, les investissements et les prises de participation dans des économies étrangères et les capacités à déstabiliser d'autres pays. Le pouvoir dépend aujourd'hui, en plus des arsenaux militaires, de la détention des matières premières et des produits rares, de la maîtrise des chaînes de valeurs, du contrôle des routes commerciales et des circuits financiers, des capacités à discipliner les circuits d'information et de stockage des données virtuelles. Contrecarrer et maîtriser le soft power n'est pas à la portée d'un État européen isolé. Dans ce nouveau monde, seul un État continent détient un poids suffisant pour peser et compter sur la scène internationale. Pas de méprise ici, les petits pays, plus ou moins coffres forts des immenses fortunes mondiales peuvent sembler à l'abri. Mais c'est parce qu'ils sont utiles et qu'ils ne sont d'aucun danger pour les plus grands. Au contraire, ils sont à leurs dispositions.

Autre aspect déterminant et vital, au sens propre, la souveraineté alimentaire. L'indépendance en matière agricole en vue d'approvisionner en quantités suffisantes les populations est également un élément de l'autonomie stratégique. De par sa diversité géographique et climatique et l'étendue de ses terres fertiles et de ses ressources halieutiques, l'Europe est ici encore en capacité d'assurer sa souveraineté.

Enfin, l'épineuse question de l'immigration est elle aussi au centre de la souveraineté européenne. L'Europe, continent vieillissant, doit s'ouvrir pour rester une économie prospère. Mais l'essentiel de la question migratoire découle de trois immenses défis : les pressions démographiques venant notamment d'Afrique ; l'accueil des réfugiés fuyant les totalitarismes ; les naufragés des changements climatiques. Ici encore, la solution passe par l'Europe. Partager un espace économique, possédant une frontière extérieure unique, sans une politique migratoire unique est intenable techniquement et politiquement. Les drames migratoires déchirent la conscience des Européens et alimentent des rivalités pernicieuses entre les États membres. Face à ces tensions, une Europe fédérale serait plus efficace et contribuerait à souder les Européens. Décider d'accueillir ensemble, dans le cadre d'une politique partagée, constitue à la fois un vecteur d'identité collective et la manifestation d'une puissance sûre d'elle-même.

Idéalement, les problèmes environnementaux, climatiques et sanitaires devraient être traités au niveau mondial. Même si des rencontres type COP (Conferences of the parties) ou des organisations comme l'OMS (Organisation mondiale de la santé) agissent au nom de la communauté internationale, on reste dans une logique intergouvernementale où chacun défend ses propres intérêts. Deux séries de raisons justifient que ces questions soient prises en charge par une Europe de nature fédérale. D'abord, la dimension de l'espace géographique européen est telle que des décisions prises à son niveau auront des impacts significatifs dans le traitement de ces problèmes. Tous les Européens en profiteront directement. Un État peut bien sûr agir seul, mais ces questions sont planétaires ou, au minimum, continentales. Ensuite, en parlant d'une seule voix, l'Europe a beaucoup plus de chances de peser sur les négociations internationales. Elle pourrait alors s'appuyer sur son exemplarité pour faire valoir auprès de la communauté internationale des normes et des ambitions dont toute la communauté mondiale bénéficierait.

Nous conclurons ces réflexions concernant l'Europe et le fédéralisme sur un problème complexe et sur thème intrigant.

Le problème complexe, mais qu'il faudra trancher, vite, est celui de l'Europe à plusieurs vitesses ou à plusieurs cercles. À 27 États membres et dans l'état actuel des choses, il est illusoire de vouloir basculer tous ensemble dans une fédération. Trop de différences, trop d'ambitions divergentes demeurent. D'où les blocages. Il faut avoir le courage politique de desserrer cette contrainte en permettant aux États qui le souhaitent d'avancer plus vite. Sans naturellement fermer la porte derrière eux.

Le thème intriguant pointe le décalage entre le raisonnable et les réalisations concrètes. Pourquoi, alors que beaucoup d'arguments rationnels militent en faveur d'une avancée significative vers une Europe fédérale, l'histoire progresse-t-elle si lentement ? Ou, exprimé autrement, comment se fait-il que de nombreux citoyens se proclament pro européens et favorables à une plus grande intégration politique, alors que leurs paroles semblent être devenues des lieux communs, sans effets palpables, sans véritables passions ? En laissant de côté les nationalistes convaincus et les pourvoyeurs d'idéologies illibérales, donc une petite minorité, le manque d'enthousiasme des Européens pour une Europe fédérale relève probablement tout autant du monde des émotions, des sentiments et des ressentis que de la pure rationalité. En fait, nous sommes ici confrontés à des enjeux économiques, sociaux et politiques, mais aussi à la complexité des hommes, à la capacité de nous libérer des idées reçues et aux méandres des histoires collectives. Assumons-le. Pour aller de l'avant, il ne suffit pas de convaincre par la raison, il faut aussi désirer l'Europe et adhérer à la construction d'un récit commun.

État de droit : une marche arrière peu glorieuse

Michel Dévoluy — 2020-12-16T12:57:08Z

Le dernier Conseil européen de décembre 2020 laisse un goût amer. Les premières réactions à chaud suggèrent l'idée d'un compromis prometteur sur le respect de l'état de droit. Mais la lecture attentive des Conclusions officielles de cette réunion révèle une autre tonalité.

Le Conseil européen du 21 juillet 2020 adopta deux lignes déterminantes pour le futur de l'Europe : le Cadre financier pluriannuel (CFP) définissant les budgets de la période 2021-2027 et le plan de relance exceptionnel “Next generation EU” lié à la crise du Covid. L'enjeu était de taille. D'abord par l'ampleur des sommes : un total de 1100 milliards d'euros pour les sept budgets annuels plus 750 milliards dédiés à la relance. Ensuite par la portée politique, car l'UE allait, avec l'emprunt pour Next generation EU, créer une dette commune, ce qui est une première. Le Conseil européen ne possédant pas le pouvoir législatif, ces directives nécessitent, comme toujours, l'accord du Conseil des ministres (le Conseil) et du Parlement européen (PE).

Soumettre la distribution des fonds européens au respect de l'état de droit était une question depuis longtemps dans l'air. Sujet très sensible, il restait en suspens. La perspective de devoir emprunter 750 milliards a accéléré les choses, notamment sous la pression des Etats “frugaux”. A
pporter de nouvelles subventions européennes aux Etats membres devait avoir une contrepartie par rapport aux valeurs. Le 5 novembre 2020, la majorité du Conseil et le PE se mirent d'accord sur l'instauration d'un mécanisme visant à conditionner le versement des fonds européens au respect de l'état de droit. Un beau principe était posé, fermement croyait-on.

La Pologne et la Hongrie étaient ici clairement visées. D'ailleurs, ces deux États ont immédiatement réagi en contestant la légalité d'un tel mécanisme au regard des traités européens. Et, surtout, en rappelant qu'ils avaient entre leurs mains une arme redoutable : le veto sur les budgets. Bref, ces deux pays détenaient la clé d'accès des 27 Etats membres aux 1850 milliards.

Leur menace était parfaitement crédible car les traités requièrent l'unanimité des Etats membres (c'est à dire du Conseil) à deux moments clés : l'adoption définitive du CFP (ici 1100 milliards) et la validation de nouvelles ressources propres (ici 750 milliards). Le dilemme était alors clairement posé : 1850 milliards ou état de droit ? Irait-on vers un compromis, un recul de la Pologne et la Hongrie ou un renoncement à des principes ?

La situation s'est débloquée au Conseil européen des 10 et 11 décembre 2020. Désormais, écrivent 27 Chefs d'Etats et de gouvernements dans leur Conclusion, le règlement sur la conditionnalité ne portera plus sur l'état de droit en tant que tel, mais sur la protection du budget de l'union.
Belle pirouette, chacun gardant la face. L'enjeu est clair : avancer vite afin de permettre aux fonds européens d'alimenter le plus rapidement possible les 27 budgets nationaux, particulièrement sous tensions.

Les Conclusions du Conseil européen sont en effet éclairantes et nous les résumons ci-après (pour le texte intégral, voir la partie “CFP/NEXT GENERATION EU”, Conseil européen Bruxelles, 11 décembre 2020, EUCO 22/20). https://www.consilium.europa.eu/.../europe.../2020/12/10-11/

Il est d'abord rappelé que l'Union est fondée sur des valeurs et sur l'état de droit.

Et qu'il existe des procédures spécifiques permettant aux Etats-membres de réagir aux violations de ces principes (articles 2 et 7 du TUE). Puis le registre change. Il n'est plus question des valeurs, mais d'un “régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l'Union”.

Le Conseil européen souligne alors que la mise en pratique de ce futur règlement devra être conduite à la lumière de l'article 4, paragraphe 2, du TUE. Or cet article stipule que l'Union doit respecter les identités nationales des États membres, identités qui sont inhérentes aux structures politiques et constitutionnelles fondamentales.

En somme, l'accent passe du socle des valeurs communes au respect des spécificités nationales. Ceci n'a rien d'anodin.

Et le Conseil européen de poursuivre : “L'objectif du règlement relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l'Union est de protéger le budget de l'Union, y compris Next Generation EU, sa bonne gestion financière et les intérêts financiers de l'Union”.

Mais ce n'est pas tout, car il est écrit plus loin :

“Les mesures au titre du mécanisme devront être proportionnées à l'incidence des violations de l'état de droit sur la bonne gestion financière du budget de l'Union ou sur les intérêts financiers de l'Union, et le lien de causalité entre ces violations et les conséquences négatives pour les intérêts financiers de l'Union devra être suffisamment direct et dûment établi. La simple constatation de l'existence d'une violation de l'état de droit ne suffit pas à déclencher le mécanisme. ” C'est nous qui soulignons, tant le propos est explicite. L'objectif de l'accord du 5 novembre entre le Conseil des ministres et le PE est donc oublié. L'état de droit est mis en sourdine, place à la sécurité financière et à la bonne gestion du budget. Pourquoi pas ! Mais alors comment soutenir qu'il s'agit ici d'un compromis par rapport aux positions initiales ? On a là une marche arrière, dissimulée.

Conformément au fonctionnement de l'UE, la Commission va désormais proposer un texte conforme aux directives du Conseil européen. Ensuite, le Conseil et le PE voteront le texte final. En cas de litige, il appartiendra à la Cour de justice de l'Union (CJUE) de veiller à la conformité du futur règlement aux principes posés par les traités.

En attendant, précise le Conseil européen, la procédure de validation du CFP 2021-2027 et du plan de relance Next generation EU doit aller rapidement jusqu'à son terme. Le Conseil des ministres et le PE vont donc devoir voter, le premier à l'unanimité. De plus, l'autorisation d'emprunt des 750 milliards d'euros devra être acceptée par les 27 Etats membres en fonction de leurs exigences constitutionnelles respectives. On est donc pas à l'abri d'une nouvelle surprise qui remettrait l'état de droit au centre des discussions.

Michel Devoluy, Président UEF Sud-France

Enjeux et défis de la zone euro : de l'impérieuse nécessité d'une fédération politique

Michel Dévoluy — 2018-01-02T09:16:36Z

Michel Dévoluy, Professeur émérite, Université de Strasbourg, est membre de l'Union des Fédéralistes européens et membre du Comité de soutien de Stand up for Europe. Il a présenté en 2017 une série de conférences sur l'intégration de la zone euro en PACA et à Lyon. En important spécialiste de l'euro, il donne ici sa vision de l'avenir de notre monnaie commune.

Cette note souhaite contribuer à éclairer les débats sur l'avenir de la zone euro. L'objectif est de synthétiser les enjeux et les défis de la monnaie unique afin de justifier la nécessité de progresser rapidement vers un vrai fédéralisme et, en attendant, de mieux comprendre les discussions actuelles.

Résumé

Afin de ne pas trop contrarier les souverainetés nationales, les traités actuels passent très largement à côté du rôle intégrateur de l'euro et fragilisent son avenir.

Cette périlleuse frilosité est identifiée ici à travers deux thèmes : Le rôle dévolu à la monnaie unique et les conditions à remplir pour réussir la création d'une nouvelle zone monétaire.

Les dispositions des textes officiels réduisent l'euro à la mission de parachever le marché unique et négligent ses capacités à devenir un des vecteur fondateurs d'un contrat social et politique entre les Européens. Les traités répugnent également à imposer aux Etats la convergence indispensable au succès irréversible de la zone euro.

Cette note montre que le refus d'une intégration politique conduit la zone euro à se soumettre à un fédéralisme tutélaire qui s'incarne à travers de règles et une surveillance multilatérale.

Ce fédéralisme tutélaire a certes permis la création de l'euro, mais il génère des inefficacités économiques, un manque de démocratie et, finalement, perplexité et désenchantement auprès des Européens. La solution est connue, mais le chemin vers un fédéralisme politique est entravé par les égos nationaux. Il est grand temps d'ouvrir sur ces sujets des débats citoyens.

I. Un contexte général important à rappeler sous forme de cinq remarques contextualisant les difficultés de la zone euro :

1-L'Europe est une construction en tension entre l'intergouvernemental et le fédéral, d'où des conflits de souverainetés. Le résultat est un manque de démocratie, une identité floue et une tutelle des règles sur la monnaie et l'économie (ce que je nomme le fédéralisme tutélaire).

2-L'Europe demeure un espace trop hétérogène. Les Etats diffèrent par leurs structures économiques, sociales et politiques ; leurs performances économiques ; la couleur politique de leurs gouvernements ; leurs attentes face à l'Europe. D'où les difficultés à mettre en place des politiques traduisant des objectifs communs ambitieux. Ces politiques doivent en effet satisfaire tous les Etats en recherchant le plus consensuel des dénominateurs communs. Il en résulte une convergence vers des politiques peu interventionnistes et une préférence pour les régulations par le marché.

3-L'Europe pratique une solidarité minimale. Les égoïsmes nationaux continuent à prévaloir. Cela se traduit par un budget commun minimal, l'absence d'impôts européens et une concurrence fiscale et sociale entre les Etats membres.

4-Des réponses incomplètes et parfois violentes face à la crise déclenchée en 2008. Parmi les avancées positives : Des mesures non conventionnelles de la part de la BCE visant à fournir plus de liquidités aux banques, une nouvelle supervision financière, un mécanisme de solidarité conditionnelle (le Mécanisme européen de stabilité) et un renforcement de la surveillance macroéconomique. Côté négatif : Une violence qui s'est manifestée dans des cures d'austérité excessives imposées notamment à la Grèce.

5- Le Rapport « Compléter l'Union monétaire » dit « des cinq présidents » publié en juin 2015 (présidents du Conseil européen, du Parlement, de la Commission, de la BCE, et de l'Eurogroupe) offre des perspectives intéressantes. Elles ont été validées par les Chefs d'Etats et de Gouvernements. Mais, en regardant de près, tous les changements envisagés restent soumis à la logique intergouvernementale, la tutelle des règles et le règne des experts. La perspective de devoir changer les traités semble toujours tétaniser les esprits.

Résumons : Faute d'intégration politique, l'Europe s'est concentrée sur la construction d'un fédéralisme tutélaire peu démocratique et insuffisamment protecteur des citoyens. L'emprise du libéralisme économique en Europe traduit bien sûr la victoire idéologique de cette doctrine au niveau mondial. Mais ce n'est pas tout.

Le libéralisme offre une réponse « optimale » pour la gestion d'un espace possédant une monnaie unique mais incapable de décider démocratiquement des choix de ses politiques économiques. À cet égard, la doctrine ordo libérale allemande constitue une excellente candidate. Elle défend : la concurrence libre et non faussée, le respect de règles budgétaires strictes et le maintien rigoureux de la stabilité monétaire. Bref, tout ce qui se retrouve explicitement dans les traités actuels.

II. Quels rôles attendus pour la monnaie unique ?

A) Deux enjeux différents

L'euro répond à deux attentes. L'une regarde la monnaie unique comme, avant tout, un vecteur d'efficience économique venant parachever la construction du marché unique. L'autre met l'accent sur le rôle de l'euro comme moteur de d'intégration politique. Ces deux approches renvoient à des analyses différentes de la monnaie. La première se concentre sur son rôle (ses fonctions dans l'économie), la second s'intéresse à sa nature (son essence).

L'approche fonctionnelle est la plus familière aux économistes. Elle étudie ce que fait la monnaie, c'est à dire les services qu'elle rend aux agents économiques et à l'économie en général. Il est admis que la monnaie a la triple fonction d'être : unité de compte (on compte et communique grâce à l'unité monétaire) ; intermédiaire des échanges (la monnaie brise les inconvénients du troc) ; réserve de valeur (on épargne et on diffère les décisions économiques en gardant de la monnaie).

La campagne promotionnelle de l'euro qui a précédé le choix de la monnaie unique avec le traité de Maastricht s'est largement appuyée sur l'efficacité économique de l'euro. Il devait notamment :

Réduire les coûts des transactions commerciales et financières entre les Etats.
Révéler aux acteurs économiques des prix libellés dans une seule monnaie et, par conséquent, favoriser la concurrence.
Faire disparaître les crises de change.
Promouvoir l'euro comme la grand rival du dollar.

L'idée que l'euro allait automatiquement entraîner une forme d'union politique était également dans l'air. Mais cette logique s'est enrayée immédiatement. Il faut dire que beaucoup de décideurs économiques et politiques se contentent aisément d'un euro vecteur du bon fonctionnement du marché unique. L'approche essentialiste voit dans la monnaie une institution sociale et politique fondamentale.

La présence de la monnaie est non seulement inhérente aux rapports marchands, mais elle délimite, en même temps, un espace de souveraineté politique et de reconnaissance collective autour d'un symbole. Partager la même monnaie affirme un consensus social et une identité commune. La monnaie et la banque centrale s'analysent alors comme des biens communs fondateurs d'un contrat social et politique. L'histoire de l'antiquité tend d'ailleurs à nous enseigner que la présence d'une monnaie fut d'abord l'expression d'un pouvoir politique avant d'être un instrument d'efficience économique. L'histoire récente montre la concordance entre l'intégration politique et l'adoption d'une monnaie unique à travers trois exemples : La création du Mark allemand en 1875, de la Lire italienne en 1926 et l'adoption du Mark sur tout le territoire allemand après la réunification d'octobre 1990. Créer une monnaie unique sans union politique est donc a priori une gageure.

B) Monnaie et politique monétaire

On le sait, surtout depuis Keynes, la monnaie n'est pas neutre. Précisément, la politique monétaire et la politique de change sont deux instruments majeurs à la disposition des autorités politiques afin d'agir sur l'économie. Mais une monnaie unique implique une seule politique monétaire et une seule politique de change sur l'ensemble de l'espace où celle-ci a cours légal. En principe, cette question se résout d'elle même à travers la présence d'un pouvoir politique unique. Or la zone euro n'est pas un espace politique à part entière. Il s'agit donc de faire coexister une monnaie unique partagée par plusieurs Etats souverains.

La solution à ce problème est inscrite dans les traités à travers deux dispositions clés :

1°, La création d'une banque centrale (la BCE) totalement indépendante des pouvoirs politiques nationaux et communautaires. D'où la perte de souveraineté monétaire.

2°, L'obligation imposée à la BCE de se concentrer sur le seul objectif de la stabilité des prix. Cet objectif, largement consensuel, évite la délicate question des arbitrages politique entre les cibles à atteindre (par exemple faut-il soutenir la conjoncture ou plutôt combattre l'inflation ?). D'où la perte d'un instrument de la politique macroéconomique.

Bref, avec les traités actuels, la politique monétaire sort de la compétence des gouvernements nationaux et reste en dehors de la compétence de l'Union. Rappelons ici que la Banque fédérale américaine (la Fed), bien qu'indépendante, veille à la fois sur l'inflation et la croissance. Elle fait donc de la politique.

L'approche suivie par les traités révèle, en creux, un désintérêt pour une analyse essentialiste de la monnaie. L'euro est en effet cantonné à consolider le fonctionnent du marché unique. Il n'est pas là pour contribuer ouvertement à faire société au niveau européen. Son rôle fédérateur au sein du corps social et politique est de facto négligé. Sauf à accepter que nous nous fédérions tous autour du seul objectif de stabilité des prix, ce qui serait un enjeu collectif un peu décevant face aux espoirs mis dans la construction européenne.

En cohérence avec les éléments précédents, la BCE n'a pas pour mission de conduire une politique de change au nom de la zone euro, excepté le cas où l'évolution du taux de change de l'euro ferait peser un risque avéré d'inflation.

Notons qu'à la question : Que faire avec les politiques budgétaires nationales lorsqu'on partage la même monnaie et que l'on souhaite préserver les souverainetés budgétaires nationales ? Les traités apportent des réponses en droite ligne des analyses précédentes, à savoir : Une surveillance multilatérale des politiques économiques des Etats membres avec, en particulier, un encadrement des budgets nationaux par le Pacte de stabilité et de croissance (les chiffres totémiques de 3% pour le déficit et de 60% pour la dette).

En somme, une monnaie unique acceptée par des Etats qui refusent un gouvernement politique unique implique, au minimum, l'acceptation d'une surveillance rigide. D'où le paradoxe suivant : En voulant préserver leurs souverainetés, les Etats membres se dessaisissent d'une partie déterminante de leurs pouvoirs économiques, sans pour autant le transférer à l'Union. Ces Etats préfèrent s'imposer à eux mêmes des règles à travers des traités. C'est ce que nous nommons le fédéralisme tutélaire.

III. Les critères à remplir pour une monnaie unique : une entreprise exigeante

Était-il rationnel et raisonnable de s'engager dans une monnaie unique ? La réponse passe par des considérations techniques. D'abord, voir à quoi sert un taux de change. Ensuite, rechercher les conditions à remplir pour justifier la présence d'une monnaie unique sur un espace donné. Mais nous verrons que finalement il appartient à la politique de surplomber ces débats.

A) À quoi sert un taux de change ?

Le passage à une monnaie unique implique la disparition d'une variable d'ajustement essentielle dans la vie d'une économie : le taux de change. Précisons cela. Mis à part ses fluctuations quotidiennes liées aux échanges commerciaux et financiers du moment, un taux de change ajuste les écarts (ou les différences) fondamentales qui existent entre deux économies. Il est admis que si deux économies A et B (avec les monnaies A et B) ont des taux d'inflation ou des taux d'intérêt différents, alors le taux de change entre A et B sera affecté et tendra à compenser les écarts.

Mais il est important de voir que l'inflation et les taux d'intérêt en A et B dépendent en réalité des principales propriétés de leurs économie respectives, c'est à dire : des mécanismes de formation des prix, des systèmes fiscaux et de protection sociale, de la productivité du travail, des relations salariés-entreprises, du degré de dépendance vis à vis de l'extérieur, des caractéristiques du système bancaire et financier, du niveau de chômage, du rôle de l'Etat, de la croissance, de la situation des finances publiques, du degré de confiance dans l'économie à la fois pour le court et long terme. Toutes ces données structurelles et conjoncturelles dessinent les caractéristiques des économies A et B. En rappelant avec insistance qu'elles sont nombreuses et variées nous souhaitons insister sur les difficultés à obtenir des économies vraiment homogènes. Ceci dit, nous sommes désormais face au principe suivant : Des économies hétérogènes génèrent des évolutions divergentes des prix et des taux d'intérêt. D'où, le besoin du taux de change pour assurer les ajustements : Aussi longtemps que les économies sont hétérogènes, il faudrait pouvoir recourir aux taux de change.

Ajoutons que le taux de change est également utile lorsqu'une économie subit un choc qui lui fait perdre sa compétitivité internationale (on parle alors de choc asymétrique). Dans ce cas la « manipulation » du taux de change (la dévaluation) peut servir à contrecarrer les effets négatifs de ce choc.

En somme, en suivant strictement les analyses précédentes, seules deux économies parfaitement semblables (ou homogènes) devraient accepter une monnaie unique. Encore qu'il ne s'agisse là que d'une condition nécessaire, mais pas suffisante. Pour être complet, il faut également s'assurer que ces deux Etats ont les mêmes préférences politiques et les mêmes objectifs économiques. Accepter à la lettre toutes ces observations ferait de la création d'une monnaie unique une entreprise en théorie impossible et, au mieux, très hasardeuse.

B) Des choix minimalistes pour l'accès à la zone euro

Les traités européens (à partir du traité de Maastricht signé en 1992) n'ont pas pris toutes les précautions théoriquement requises. Ils ont choisi d'apprécier le degré d'homogénéité minimum des économies grâce à la mesure de quatre critères de convergence : les taux d'inflation, les taux d'intérêt, la stabilité du taux de change pendant les deux années précédant la création de l'euro et l'état des finances publiques avec les fameux 3% et 60%. Ajoutons que les traités prévoient également de coordonner les politiques économiques grâce à une surveillance multilatérale. Mais, en définitive, les mécanismes mis en place représentent un timide règlement de copropriété de la monnaie unique. Ils sont clairement insuffisants pour mener fermement vers une vraie convergence des économies.

Malgré toutes nos observations critiques, l'histoire semble avoir donné raison aux traités. L'euro est là depuis 1999 et la crise qui a secoué la zone ne l'a pas faite éclater. Donc acte ! Sauf que les cinq remarques introductives nous apostrophent sur les limites et les fragilités de la construction monétaire européenne.

C) Un nécessaire rappel à la réalité : les critères d'une zone monétaire optimale

Le besoin de taux de change tend à disparaître lorsque les économies convergent. Soit. Mais un autre problème, corrélé avec le précédent, doit être soulevé : Existent-ils des mécanismes économiques qui pourraient se substituer aux taux de change ? La présence de tels mécanismes permettrait alors de se passer d'eux, et on pourrait adopter une monnaie unique. Les approches en terme de zone monétaire optimale (ZMO) nous éclairent sur ce sujet. Une zone monétaire est qualifiée d'optimale s'il s'avère rationnel d'y utiliser une seule monnaie. Pour cela, des conditions particulières doivent être remplies. On les appelle les critères d'une ZMO. Ils représentent les principaux moyens à mettre en œuvre pour remplacer les taux de change :

La mobilité du travail (les chômeurs peuvent se déplacer vers l'économie où il y a des emplois) ;
La flexibilité des prix et des salaires (pour maintenir les économies sur un pied d'égalité en matière de compétitivité) ;
L'intégration fiscale et sociale (pour éviter les concurrences fiscales et sociales et surtout pour instaurer des mécanismes de transferts automatiques entre les économies qui affichent des performances différentes) ;
L'intégration financière (les créances et les dettes doivent circuler librement entre les économies excédentaires et déficitaires) ;
Les économies doivent être résolument ouvertes (en s'interpénétrant les économies tendent à avoir les mêmes taux d'inflation et à présenter des performances semblables) ;
Les économies doivent être diversifiées (elles ont alors plus de chances de se ressembler que des économies très spécialisées) ;
Les économies doivent montrer les mêmes préférences en matière d'objectifs des politiques économiques (des politiques divergentes entretiennent l'hétérogénéité des économies).
Les économies doivent avoir des structures telles qu'une politique économique unique aura les mêmes impacts sur l'ensemble de la zone (dans le cas inverse la politique pourrait avoir des effets contradictoires au sein d'un même espace économique et entretiendrait l'hétérogénéité).

L'énoncé de ces critères appellent deux remarques conclusives.

1°, Certains critères évoqués ci-dessus poseront des problèmes ardus aussi longtemps qu'une souveraineté supranationale sera refusée à la zone euro. Par exemple, obliger un Etat à regagner de la compétitivité par une baisse imposée des salaires et des prestations sociales a des effets délétères. Il suffit ici de penser aux politiques imposées à la Grèce pour rester dans l'euro (techniquement, on dit qu'une dévaluation interne remplace la dévaluation externe de la monnaie nationale). Or le problème de la dévaluation interne disparaît, en tant que tel, dans une économie unifiée. De même, les réticences à instaurer des mécanismes très visibles de solidarité financière entre des Etats souverains sont connues et forment un obstacle aux progrès de l'intégration. Or ces transferts sont acceptés lorsqu'ils fonctionnent spontanément à travers les budgets et les systèmes sociaux gérés par une union politique.

2°, Tous ces critères transcrivent la relation intime qui se tisse automatiquement entre la construction d'un Etat souverain, la création d'une zone monétaire optimale et le processus d'homogénéisation de l'économie concernée.

Résumons. Rassembler l'ensemble des critères d'une ZMO dans un espace où les Etats s'arc-boutent sur leurs souverainetés nationales représente une mission délicate et vouée à des revers. Convaincus des bienfaits de l'euro, les dispositions inscrites dans les traités actuels ont éludé ses difficultés. Les identifier sans détours contribue à expliquer la fragilité économique et politique de la construction monétaire actuelle. Finalement, les traités ont mis en place une zone monétaire, pour ainsi dire, « sous-optimale ». En revanche, construire une fédération politique pour la zone euro revient à reconnaître l'impératif d'homogénéité et, par conséquent, à installer une ZMO à part entière.

IV. Conclusion : De l'économie à la politique

Les deux principaux thèmes abordés dans cette note : le rôle de la monnaie et les conditions à remplir pour créer une monnaie unique appellent bien entendu des réflexions théoriques. Mais le regard des économistes ne suffit pas. La vision politique doit prévaloir. En amont de l'approche fonctionnelle se trouve l'approche essentialiste. Elle pointe les fonctions sociales et intégratives de la monnaie. De même, les critères à satisfaire pour former une zone monétaire optimale reviennent à mettre en place les principaux éléments fondateurs d'une union politique. Une conclusion en découle. L'avenir de l'euro passe par l'acceptation d'une Europe à plusieurs vitesses (ou plusieurs cercles). Précisément, le maintien d'une construction bancale qui s'obstine à refuser les transferts de souveraineté indispensables au bon fonctionnement de la zone euro produit de l'inefficacité économique, de la frustration sociale et un manque de démocratie. Les Européens sont en droit d'attendre mieux, rapidement. Il est grand temps de les solliciter à débattre sur ces thèmes.